Учёт законодательства современные методы и система

05.09.2018 Выкл. Автор admin

Систематизация законодательства

  • Юридическая техника
  • Предмет и методы юридической техники
  • Понятие и виды юридической техники
  • Структура юридической техники
  • Средства и приемы юридической техники
  • Правовая семья
  • Юридические документы: понятие и виды
  • Профессия юриста

Систематизация законодательства

Законодательство в целом представляет огромный массив нормативных правовых актов. В силу этого существует практическая потребность в систематизации всего этого текстуально- правового материала. Систематизация законодательства — это деятельность, направленная на упорядочение действующих нормативных правовых актов. Систематизация законодательства необходима:

  • для правильного уяснения и применения нормативных актов;
  • развития и совершенствования законодательства;
  • формирования правосознания.

Приемы, которые используются при упорядочении нормативно-правовых актов, называются способами систематизации.

Виды и способы систематизации российского законодательства

В правовой теории обычно выделяют следующие способы систематизации законодательства (рис. 18).

1. Учет — простейший способ систематизации. Учет может быть журнальным, картотечным и автоматизированным. Организация учета включает в себя систему поиска необходимой правовой информации.

2. Разновидностью учета является систематизация на электронных носителях (создание специализированных компьютерных баз данных «Гарант»,«КонсультантПлюс», «Кодекс»). В них законодательные акты группируются по различным критериям, как правило по предметно-хронологическому.

Рис. 18. Способы систематизации законодательства

3. Инкорпорация — это объединение действующих нормативно-правовых актов в единые сборники без изменения их содержания и с сохранением самостоятельности. При таком способе систематизации законодательные акты объединяются по определенному основанию (хронологическому, тематическому, по органу, издавшему акты) без изменения содержания соответствующих актов. В этом случае может идти речь только о внешней обработке законодательного акта. Так, из него могут быть исключены статьи, потерявшие юридическую силу.

Различают инкорпорацию официальную и неофициальную. В первом случае издастся и утверждается соответствующим компетентным органом инкорпорационный сборник. Он является официальным источником законодательства. Сборники неофициальной инкорпорации такого значения не имеют. Иногда дополнительно выделяют и так называемую официозную инкорпорацию, под которой понимают издание сборников нормативных актов теми органами, которым это официально поручено.

В зависимости от целей систематизации различают хронологическую и предметную инкорпорацию. В первом случае законодательные акты объединяются в соответствии с хронологией (датой издания). Например. Собрание законодательства РФ. Предметная — объединение по тематической направленности, например сборники отраслевых нормативных актов. Так, в 1994 г. издательством «Юридическая литература» был выпущен сборник под названием «Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации», куда были включены нормативные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел, втом числе законы «О милиции», «О внутренних войсках», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об оружии», Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и др.

4. Консолидация — способ систематизации, который состоит в объединении разных, но тематически единых законодательных актов в один акт. Это происходит в тех случаях, когда нормативный материал по своему содержанию отвечает современным задачам, но отличается раздробленностью. При создании нового акта все прежние акты утрачивают юридическую силу. Пример консолидации: Указ Президиума Верховного Совета СССР в 1980 г. «О праздничных и памятных днях» заменил 48 актов.

Консолидация всегда имеет официальный характер.

5. Кодификация — способ систематизации, при котором имеет место как внутренняя, так и внешняя переработка действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. К кодификационным актам относятся своды законов, кодексы, основы законодательства и др.

В теории права различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.

Всеобщая кодификация представляет собой создание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства: свода законов, включающего в себя все основные нормы нрава всех отраслей национальной правовой системы (например, Свод законов Российской империи 1832 г.); основ законодательства, устанавливающих наиболее общие правовые нормы, регулирующие определенные общественные отношения (например, основы соответствующего законодательства в СССР).

Отраслевая кодификация предполагает объединение норм в рамках определенной отрасли. При этом создается соответствующий акт — кодекс. Кодекс — это нормативно-правовой акт, при помощи которого осуществляется комплексное регулирование однородных общественных отношений (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др.).

Специальная кодификация объединяет нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов. Например, Лесной кодекс РФ представляет из себя совокупность норм, регулирующих специфические однородные отношения.

Консолидация и учет законодательства.

Консолидация — это приведение нормативных правовых актов в систему путем объединения множества законодательных актов в единый укрупненный акт, который заменяет вошедшие в него акты.

Признаки консолидации. Для консолидации характерны следующие черты:

1. она представляет собой своеобразный правотворческий прием (инкорпорация отношения к правотворчеству не имеет);

2. проводится только правотворческими органами, и лишь в отношении принятых ими актов;

3. при консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт, который имеет собственные реквизиты (наименование, дату принятия, номер, и подпись должностного лица).

По своей природе консолидация занимает промежуточное положение между инкорпорацией и кодификацией. Часть правоведов консолидацию считают разновидностью инкорпорации, или переходным этапом от инкорпорации к кодификации (что сути не меняет) (М.Х. Хутыз, П.Н. Сергейко, О.П. Алейникова, О.В. Ковтун). Другая часть ученых полагает, что консолидация представляет среднее звено между кодификацией и инкорпорацией (В.В. Лазарев и другие).

Инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов.

Во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности. Инкорпорация — это один из приемов организационно — методической деятельности государственных органов, призванных обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов.

Во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация может быть использована только правотворческими органами и лишь в лишь в отношении принятых ими нормативных актов.

В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт.

Учет законов и других нормативных правовых актов — это сбор, хранение и поддержание в рабочее состоянии сведений о действующем законодательстве.

Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативно-правовых актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию.

Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Внутри раздела акты размещаются в хронологическом порядке.

Для быстрого нахождения нормативно-правового предписания, принятого по тому или иному вопросу, создаются информационно — поисковые системы. Они могут создаваться без какой либо техники, с ручным поиском.

Учет может осуществляться в следующих формах:

1. журнальный учет;

2. карточный учет;

3. ведение контрольных текстов действующих нормативных актов;

4. автоматизированный учет.

Журнальный учет. Это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или специально-предметному принципам. Это наиболее просто вид учета. Возможности журнального учета довольно скромны и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен узкой проблематикой.

Карточный учет. Это создание различного рода карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной власти, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях которые по роду своей работы имеют дело с широким многоотраслевым кругом нормативных актов. Карточный учет обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточки акт. Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам.

Ведение контрольных тестов действующих нормативных актов. Это внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

Автоматизированный учет законодательства. Это учет на базе современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Автоматизированные информационно поисковые системы по нормативно-правовым актам. В России крупнейшими компьютерными банками правовой информации являются информационно поисковая система «Кодекс» и информационно поисковая система «Консультант-плюс: региональное законодательство».

Дата добавления: 2016-07-27 ; просмотров: 1135 ; ЗАКАЗАТЬ НАПИСАНИЕ РАБОТЫ

§5. Формы систематизации

В настоящее время используются такие формы систематизации НПА:

Важно отметить, что систематизаторская работа по упорядочению законодательства становится все более актуальной именно в современный период развития Российского государства, когда процесс первоначального накопления законодательного массива практически завершен.

Если говорить об общей оценке современного российского законодательства, то, как отмечают многие авторы, она едва ли может быть положительной по линии как качественных, так и количественных показателей. Действующее законодательство несистемно, противоречиво, излишне декларативно и чаще всего не снабжено механизмом реализации. Явно недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых законов. Заметно отстают темпы «расчистки» старого законодательства и приведения его в соответствие с новыми законами.

Следовательно, если сейчас активно не заниматься упорядочением накопленной нормативной базы, то в перспективе это выразится в дальнейшем снижении эффективности правового регулирования. Отмечая значение всех форм систематизации, необходимо подчеркнуть, что приоритет в этом процессе должны иметь методы объединения, укрупнения нормативных актов, направленных на повышение уровня кодифицированности законодательства, сбалансированности его системы.

Кодификация — это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного НПА, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений.

В процессе кодификации в проекте создаваемого акта включаются действующие нормы, не утратившие своего значения, и вновь созданные нормы, которые вносят качественные изменения в регулирование определенной области общественных отношений. Признаки кодификации:

1. Кодификационной деятельностью занимаются только компетентные правотворческие органы на основании Конституционных или других законных полномочий;

2. В результате кодификации создается новый НПА, включающий нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавших;

3. Кодификационный акт является сводным актом, так как в нем сводятся воедино нормы, находившиеся ранее в различных актах, но регулировавшие одну и ту же область общественных отношений;

4. Кодификационный акт является основным среди актов, которые действуют в определенной сфере общественной жизни;

5. НПА, созданные в результате кодификации, рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений. Они учитывают возможные изменения в общественной жизни и способны регулировать более совершенные общественные отношения, которые могут возникнуть в будущем.

Кодификация — это наиболее сложная и совершенная форма систематизации законодательства, имеющая правотворческий характер. Посредством ее создается единый, юридически и логически цельный внутренне согласованный НПА.

За последнее десятилетие приняты и вступили в силу 23 федеральных кодекса. Кодификация интенсивно осуществляется и на уровне субъектов Российской Федерации.

В зависимости от степени охвата нормативного массива, подлежащего кодификации, различают следующие ее виды:

1. Всеобщая кодификация, предполагающая создание согласованной системы кодифицированных актов страны по типу «Кодекса кодексов». Однако для РФ — это задача, рассчитанная на длительную перспективу;

2. Комплексная (межотраслевая) кодификация, предполагающая систематизацию массивов законодательства межотраслевого характера по широким основаниям: сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства. Результатами такой кодификации выступают, например, Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.;

3. Отраслевая кодификация, охватывающая ту или иную отрасль (подотрасль) законодательства (ГК РФ, УК РФ, ТК РФ, СК РФ и т. д.);

4. Институциональная кодификация, предполагающая принятие актов, регулирующих тот или иной правовой институт (Налоговый, Лесной, Таможенный кодексы и т. д.).

Результатом процесса кодификации всегда выступает новый сводный акт, который может иметь различные правовые формы.

Кодификационные акты по своему содержанию и наименованию подразделяются на виды:

1. Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ. В отличие от ряда зарубежных стран (Великобритания, Швеция, Канада, Финляндия и др.), где конституция выражена в совокупности не связанных между собой законов, в России действует кодифицированная Конституция, представленная в виде единого акта, обладающего высшей юридической силой и регулирующего наиболее важные общественные отношения между личностью, обществом и государством.

2. Основы законодательства — форма кодификации, характерная для федеративных государств. Будучи актом федерального законодательства, Основы осуществляют общее регулирование по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). Проведение кодификации в форме Основ, как правило, предполагает последующее создание относительно самостоятельной системы нормативно-правовых актов разного уровня (федерального и регионального), так как в Основах обычно не содержится детального регулирования тех или иных общественных отношений, а устанавливаются главные, наиболее важные положения, составляющие принципы правового регулирования определенной сферы.

В настоящее время действуют Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» от 22 августа 1993 г.; «О нотариате» от 11 февраля 1993 г.; «О культуре» от 9 октября 1992 г.

3. Наиболее распространенный вид кодификационного акта — это кодекс. Кодекс представляет собой крупный сводный акт, который либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (ГК РФ, ТК РФ). Наряду с нормами- принципами и нормами-дефинициями в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулирования, конкретные варианты поведения, которые составляют основное их содержание.

4. Законы сводного характера. Наряду с отраслевыми или комплексными кодексами значение кодифицированных актов имеют также сводные законы, объединяющие, как правило, более узкую группу правовых норм, но с четко определенным предметом регулирования. Такие кодифицированные законы характерны, прежде всего, для различных подотраслей и институтов права. В этом случае кодификационный акт может приниматься в форме закона без дополнительного наименования (например, законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «Об основах государственной службы», «Об охране окружающей природной среды», «О судебной системе» и т. д.). Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных определяется в зависимости от его содержания, объема и сферы регулирования им общественных отношений, направленности на объединение действующих норм.

5. Сводные подзаконные акты. Наряду с законодательными кодифицированными актами широкое распространение имеют и сводные акты подзаконного нормативного регулирования — положения, уставы, правила.

Основная задача данных актов заключается в комплексном регулировании:

1. Правового положения определенных органов и учреждений (например, Положение о службе в органах внутренних дел РФ, Устав ЦБ РФ и др.);

2. Той или иной сферы деятельности (Устав железных дорог, Устав внутреннего водного транспорта, Правила дорожного движения и др.).

Инкорпорация представляет собой объединение в сборники или собрания действующих НПА в определенном порядке без изменения содержания.

В результате инкорпорации производится внешняя обработка действующего законодательства:

1. НПА располагаются в определенном порядке: алфавитном, хронологическом или предметном — то есть их внешняя упорядоченность;

2. Содержание НПА не изменяется. В них не включаются лишь те нормы, которые отменены в законном порядке или признаны утратившими силу.

Инкорпорацию производит систематизирующий орган (например: Министерство юстиции), не имеющий полномочий отменять, изменять или устанавливать правовые нормы. В сборнике могут лишь отразиться изменения и дополнения, которые уже сделаны правотворческим органом.

Для уяснения сущности инкорпорационной деятельности немаловажное значение имеет ее классификация, которая может осуществляться по различным основаниям.

I. В зависимости от субъектов инкорпорации, а также юридической значимости издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную и неофициальную.

1. Официальная инкорпорация — это упорядочение правовых норм путем издания компетентными органами сборников действующих НПА. Издаваемые этим органом сборники законодательства имеют официальный характер. Они не являются источниками права, однако на них можно ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

Примерами официальной инкорпорации могут служить: Собрание законодательства Российской Федерации, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ и др.

2. Неофициальная инкорпорация — это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами (учебными заведениями, ведомствами, учеными и практиками) без специальных на то полномочий правотворческих органов. Официальной формой опубликования они не являются, поэтому на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

3. Характеризуя значимость инкорпорационной деятельности отдельных субъектов, в литературе иногда выделяется промежуточная разновидность инкорпорации — официозная, или полуофициальная, которая представляет собой издание сборников законодательства по поручению правотворческого органа специально уполномоченным на то органом (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официального характера.

II. В зависимости от характера расположения материала инкорпорационные сборники можно разделить на хронологические и тематические.

1. Хронологическая инкорпорация — это такая форма систематизации, при которой упорядочение НПА производится по времени их опубликования и вступления в законную силу (например «Собрание актов Президента и Правительства РФ»). При хронологической инкорпорации каждый НПА имеет порядковый номер, его наименование, год, месяц, день издания, а также номер статьи.

2. Систематическая инкорпорация (предметная) представляет собой упорядочение действующих НПА по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности (по видам и сферам — финансы, оборона страны, образование, уголовная ответственность, общественные организации и др.).

III. В зависимости от объема охватываемого нормативного материала различают полную (генеральную) и частичную инкорпорацию.

1. Наиболее сложный, трудоемкий вид инкорпорации — это полная (генеральная) инкорпорация, которая предполагает включение в собрание всего законодательства страны (федерального). Кроме того, генеральная инкорпорация может осуществляться и на уровне субъектов Российской Федерации.

2. Частичная инкорпорация осуществляется в виде издания сборников нормативных актов по определенным вопросам, по сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

Важным этапом в создании стройной, внутренне согласованной

и удобной для пользования системы законодательства Российского государства является подготовка и издание Свода законов Российской Федерации, который должен стать официальным систематизированным собранием действующих нормативных актов страны.

Значительный опыт осуществления генеральной инкорпорации накоплен и в истории России.

Первая попытка систематизации действующих правовых норм в России была предпринята еще в XI-XII вв., в первом сборнике древнерусского права — в «Русской Правде». Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в России. К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М. М. Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской Империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г.

В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929-1932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР. В 60-70-х гг. XX в. были изданы Систематическое Собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).

Свод законов РСФСР был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя действующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства РФ общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному признаку и группировались в пять разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты. Положительной чертой Свода было то, что он был издан на съемных листах, позволяющих оперативно заменять текст акта, который был признан утратившим силу или в который были внесены те или иные изменения и дополнения.

Консолидация — это такая форма систематизации, при которой происходит объединение нескольких НПА, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный НПА без изменения содержания.

В литературе иногда отмечается, что этот вид систематизации законодательства не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации.

Необходимость в консолидации возникает тогда, когда с течением времени в правовой системе государства накапливается значительное число нормативных актов, имеющих сходный предмет регулирования. В связи с этим существует объективная потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства.

Своеобразное положение консолидации среди других форм систематизации характеризуется следующими основными чертами:

1. Консолидация — это разновидность правотворческой деятельности, результатом которой становится новый укрупненный акт, заменяющий собой прежнее нормативное регулирование по определенному вопросу;

2. Вместе с тем, в отличие от кодификации, акт консолидации не меняет содержание правового регулирования. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом без изменений. Производится лишь внешняя редакционная правка документа: разрабатывается общая структура акта, уточняются понятия и термины, устраняются противоречия, повторы. Это сближает данную форму систематизации с инкорпорацией.

Рассматривая значение консолидации в деле упорядочения российского законодательства, важно учитывать, что необходимость преодоления мелкотемья, ликвидации множественности актов по одним и тем же вопросам, обеспечения компактности и лучшей обозримости законодательства выдвигает консолидацию в качестве одного из приоритетных направлений систематизации законодательства. Однако в современной правотворческой практике примеры создания консолидированных актов, включающих в себя десятки (а то и сотни) нормативных документов, почти не встречаются. Консолидация используется скорее как отдельный прием правотворчества, устраняющий определенные недостатки правового регулирования.

Так, например, в июле 2003 г. был принят Федеральный закон, объединяющий два закона: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г.

Учет — разновидность систематизации законодательства и иных нормативно-правовых актов, представляет собой деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.

Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации, так и в коммерческих целях для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

В литературе выделяются следующие принципы организации учета законодательства:

1. Полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;

2. Достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов («Собрание законодательства РФ», «Российская газета», «Парламентская газета», «Бюллетень международных договоров», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» и др.), а также на своевременной фиксации внесенных изменений, включенных в информационный фонд актов;

3. Удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

В практической деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций могут использоваться различные виды учета.

1. Наиболее простой вид учета законодательства — так называемый журнальный учет, который представляет собой фиксацию реквизитов нормативных актов в специальных журналах по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Данный вид учета имеет весьма скромные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организации, учреждения является постоянным и ограничен достаточно узкой тематикой. В иных случаях журнальный учет заменяется на картотечный.

2. Картотечный учет предполагает создание системы карточек, на которых фиксируются основные реквизиты нормативного акта (вид акта, его заголовок, дата издания, место его официального опубликования). Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки и тиражирование необходимых карточек и т. д.).

Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитнопредметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется расположением всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, исходящего из деления всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т. д.

3. Необходимой разновидностью учета является ведение контрольных текстов нормативных актов, которое осуществляется путем внесения в тексты отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей.

Следует отметить, что наиболее эффективный учет нормативных актов возможен лишь при сочетании указанных форм деятельности.

4. В настоящее время благодаря развитию компьютерной техники и информационных технологий особое значение приобретает автоматизированный учет законодательства, представленный в виде электронных правовых информационно-справочных систем («Кодекс», «Гарант», «Консультант Плюс» и др.), распространяемых на коммерческой основе фирмами-производителями. Данная разновидность учета имеет ряд неоспоримых преимуществ. Во-первых, это практически неограниченный объем информации.

Кроме нормативных актов (федерального, регионального и муниципального уровня) автоматизированные системы могут содержать обзоры правоприменительной практики, комментарии к законодательству, архивные документы (тексты недействующих актов), проекты принимаемых решений и др.

Во-вторых, это быстродействие поиска, качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме. Поиск можно осуществлять: по названию акта, ключевым словам, дате принятия, в зависимости от формы нормативного акта (закон, указ, постановление и т. д.), ком-

петенции принявшего органа (Президент РФ, Правительство, Министерство внутренних дел и др.).

В-третьих, пользователь системы получает информацию не только о реквизитах нормативного правового акта, но и контрольный (действующий) текст документа.

В качестве примера работы правовых информационно-поисковых систем можно привести возможности системы «Консультант Плюс». В систему включено свыше 1,5 млн. документов, более 14 тыс. документов добавляется ежемесячно.

Каждый новый документ включается в систему «Консультант Плюс» только после специальной многоуровневой проверки на соответствие оригиналу. Чтобы обеспечить полную аутентичность электронных текстов, все документы проверяются несколькими корректорами, а затем еще и с помощью специальных программных средств. Такой порядок включения документов практически полностью исключает возможность появления ошибок ввода. В результате пользователь в электронном виде получает документ, идентичный официальному тексту и по своему желанию может выбрать наиболее удобную схему обновления информации: ежедневную или еженедельную.

При каждом обновлении информация в системе приводится в полное соответствие с действующим законодательством. При этом не только добавляются свежие документы, но и вводятся новые редакции и изменения к ранее принятым актам. Все старые и новые документы связываются между собой гипертекстовыми ссылками, указывающими вид юридической взаимосвязи.

Кроме того, система «Консультант Плюс» предоставляет различные варианты поиска информации, от простых (при поиске заранее известных документов по точным реквизитам), до более расширенных, когда для решения задач необходимы анализ тематических подборок документов, тщательное изучение всех взаимосвязей правового массива: нормативных и иных официальных актов, материалов судебной практики, авторских материалов, законопроектов и т. п.

В «Консультант Плюс» используется единый тематический классификатор для всех видов правовой информации. С использованием тематического классификатора легко составляется полная подборка документов по правовой проблеме из разных разделов информационного массива, включая и нормативные акты, и судебные решения, и консультации, и документы других типов.

Наиболее точный и эффективный поиск документов при решении правовой проблемы обеспечивает правовой навигатор, являющийся электронным аналогом алфавитно-предметного указателя. Правовой навигатор содержит десятки тысяч ключевых понятий, что обеспечивает наиболее глубокую классификацию документов и наиболее точное описание правовой проблемы.

5. Особое место в системе разновидностей учета нормативных правовых актов занимает государственный (официальный) учет, который осуществляется Министерством юстиции РФ и его территориальными подразделениями.

Так, например, основными функциями Департамента правовой информатизации Министерства юстиции РФ являются:

1. Ведение учета законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых Федеральным Собранием РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов КС РФ, разъяснений ВС РФ по вопросам судебной практики, нормативных правовых актов государств-участников СНГ и координирующих органов Содружества;

2. Участие в работе по ведению классификатора правовых актов;

3. Ведение контрольных экземпляров нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

4. Ведение систематизированного фонда правовых актов государств- участников СНГ на бумажных носителях и поддержание его в актуальном состоянии.

Осуществление государственного учета нормативных правовых актов субъектов РФ возлагается на Главные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам, которые организуют государственный учет и ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проводят юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции России и федеральному законодательству.

Систематизация законодательства — это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии, в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства.

Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Систематизация законодательства нужна также как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей правовой системы. Кроме того, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое систематизация законодательства?

2. Что такое «первичная систематизация»?

3. Каковы цели систематизации законодательства?

4. Назовите общие этапы проведения систематизации.

5. Кто является субъектами систематизации?

6. Какие формы систематизации законодательства существуют?

7. Чем учет и инкорпорация нормативных актов отличаются от их консолидации и кодификации?

8. Ряд ученых считают консолидацию одной из разновидностей инкорпорации, отказываются рассматривать консолидацию как особый вид систематизации. Как вы думаете, на чем основаны аргументы сторонников такой точки зрения? Согласны ли вы с ними? Что бы могли им возразить их оппоненты?

9. Почему кодификация считается наиболее совершенной формой систематизации нормативно-правовых актов?

10. В чем состоит особенность инкорпорации?

11. В чем состоит суть кодификации?

12. Назовите, какие существуют виды учета?

Учёт законодательства современные методы и система

Систематизация законодательства — это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии, в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства.
Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Систематизация законодательства нужна также как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей правовой системы. Кроме того, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов.
В натстоящее время в России темпы правотворческой и, в первую очередь, законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Поэтому если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решать судьбу формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.

  • Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:
    1. учет нормативных актов — сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (см. п. 12.2.);
    2. инкорпорация законодательства — подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (см. пункт 12.3.);
    3. консолидация законодательства — подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (см. п. 12.4.);
    4. кодификация законодательства — подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (см. п. 12.5).

12.2. Учет нормативных актов

Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и т.д. Особую роль играет четкий и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов.

  • Кроме того, такой учет необходим:
    • для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов;
    • для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу;
    • для осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов;
    • для эффективного правового просвещения, деятельности учебных и научных юридических учреждений.

В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов РФ и т.д.).

  • Основные принципы организации учета законодательства:
    • полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;
    • достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений во включенные в информационный фонд акты;
    • удобства пользования, необходимые для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

  • Различают следующие виды учета законодательства:
    1. журнальный учет, который является наиболее простым видом учета законодательства, — это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Очевидно, что акты различной юридической силы (законы, указы, постановления и т.д.), как правило, подлежат отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, такие акты фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту (например, аванс, аккредитив, аренда и т.д.). Оптимальная форма журнального учета — тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты.
      Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой;
    2. картотечный учет, который является более совершенной формой учета законодательства. Это создание разного ряда картотек, т.е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации.
      На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки и тиражирование необходимых карточек и т.д.).
      Преимущества картотечного учета проявляются также и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.
      Карточки в картотеке обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т.д.
      Ныне информационно-поисковой системой Консультант-Плюс разработан единый многоуровневый классификатор нормативных актов, принимаемых правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который может быть использован во всех органах и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детальности по большинству разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное применение многоступенчатого дробления рубрик;
    3. ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.
      В деятельности того или иного органа, учреждения могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-информационной службы в области законодательства;
    4. автоматизированный учет законодательства, который в настоящее время все более активно используется на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.
      Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления Правительства, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.д. и т.п.
      Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.
      Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.
      Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х гг. группой ученых и юристов под руководством профессора Д.Хорти. Ныне в США и других западных государствах созданы десятки систем такого рода . Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов.
      В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы ныне созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и в ряде других федеральных органов. Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства (Консультант-Плюс, Гарант, Кодекс и др.).
      Существующие информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.

12.3. Инкорпорация законодательства

Инкорпорация законодательства — это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном).
Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.
Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает ее от кодификации и консолидации.
Примеры издания разного рода официальных сборников и собраний законодательства в истории права довольно многочисленны. Так, знаменитый Свод законов Юстиниана, как основной источник древнеримского права, представлял собой форму инкорпорации действовавших в тот период в Риме норм. Ныне изданы и постоянно поддерживаются в контрольном состоянии своды (собрания) законодательства в США, ФРГ и ряде других государств.
История создания различного рода сборников и собраний правовых актов в России имеет древние корни и довольно интересна и поучительна.

  • Первая попытка систематизации действующих правовых норм в России были предпринята еще в XI — XII веках, в первом сборнике древнерусского права — в Русской Правде.
  • Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного общегосударственного законодательства.
  • Созданное в середине XVII века Соборное Уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой половины XIX века оставалось основным сборником законодательных норм в России.
  • К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX века, проведенной под руководством известного юриста того времени М.М.Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской Империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г. Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял из 15 томов. В него было включено около 36 тысяч нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извлечений из них. В него вошли все действующие законодательные акты, исходящие от царя, нормативные акты, принятые Сенатом, министерствами, Святейшим Правительственным Синодом.
  • В 60 — 70-х гг. XX века были подготовлены и изданы Систематическое Собрание законодательства СССР в пятидесяти томах и соответствующие собрания в союзных республиках. В них вошли расположенные по предметному принципу все действующие на момент издания собраний законодательные акты и нормативные решения правительств соответственно СССР и союзной республики. На их базе были подготовлены и изданы в 80-х гг. Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).
  • Свод законов РСФСР был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя действующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному признаку.

Как известно, период издания Свода законов РСФСР, а именно вторая половина 80-х гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в России, потребовавшей кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему, и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную практику.
Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям.

  • 1. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на:
    • официальную;
    • официозную (полуофициальную);и
    • неофициальную.

Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т.е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрание нормативных актов, и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР.
Составление официальных Собраний (Сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. Выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные акты либо их отдельные части, в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения. Принимается ряд новых законов и иных нормативных актов, устраняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Возможно также устранение множественности нормативных актов по одному вопросу путем принятия укрупненных, консолидированных актов.
Официозная (полуофициальная) инкорпорация — это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг.
Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать Собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т.д.). Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства — это неофициальная инкорпорация.

  • 2. По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на
    • хронологические;и
    • систематические.

В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания. В хронологическом порядке издаются законы и подзаконные акты в специальных официальных изданиях (например, в «Собрании законодательства РФ», газетах «Парламентская газета», «Российская газета», «Российские вести», бюллетенях нормативных актов ведомственных или муниципальных органов и др.).
В систематических собраниях нормативные акты располагаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, причем в каждом разделе акты располагаются опять же не в хронологическом порядке, а по предметному принципу, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности (имущественные отношения, труд, финансы, народное образование, оборона страны, уголовная ответственность и т.д.).
При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный методы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.
Очевидно, что систематические собрания более удачны и эффективны для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания.

  • 3. Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать:
    • генеральную (полную) инкорпорацию;
    • частичную инкорпорацию.

Генеральная (полная) инкорпорация — это когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д.,
Частичная инкорпорация — это когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.
В современных условиях, когда в Российской Федерации темпы правотворческой деятельности на всех уровнях, и, в первую очередь, в законодательной сфере, неизмеримо выросли, назрела острая потребность в подготовке и издании нового Свода законов Российской Федерации. Его издание — это необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Как известно, подготовительные работы по подготовке Свода уже начались. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» . В соответствии с ним Свод законов должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов РФ, поддерживаемым в контрольном состоянии. В Свод законов должны быть помещены все действующие нормативные акты (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником законодательства.
Большая работа по созданию систематизированных официальных сборников нормативных актов осуществляется также и в ряде субъектов Российской Федерации. Так, на основе распоряжения Мэра г. Москвы от 4 августа 1998 г. «О подготовке и издании Собрания действующего законодательства города Москвы» начата интенсивная работа по отбору нормативных актов для помещения в Собрание.
Такое Собрание создается как официальное издание нормативных актов г. Москвы, включающее законы г. Москвы, нормативные постановления Московской городской Думы и Правительства г. Москвы, правовые акты нормативного характера Мэра столицы. В него должны быть помещены также подлежащие применению нормативные акты, изданные ранее существовавшими органами представительной и исполнительной власти г. Москвы. Собрание создается как систематизированный, полный, постоянно обновляющийся сборник нормативных актов столицы.

12.4. Консолидация законодательства

С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Один из путей преодоления такой множественности — консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.
Консолидация — это своеобразный вид правотворчества, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).
Мировая практика принятия укрупненных актов весьма обширна. В Великобритании, например, издаются десятки такого рода актов, объединяющих акты парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования за все длительное время его существования. В конце XIX века английский парламент принял специальный закон о консолидации статутного права. Во Франции широко развито принятие так называемых кодексов, объединяющих нормативные предписания по одному и тому же вопросу. Изданы, например, такие консолидированные акты как Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс и др.
Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, ныне весьма актуальна. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части.
Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.

12.5. Кодификация законодательства

Кодификация законодательства — это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.
Кодификация — это форма правотворчества. Будучи обобщением действующего регулирования, она в то же время направлена на установление новых норм, отражающих назревшие потребности общественной практики, восполняющих пробелы правового регулирования, на замену неудачных, устаревших правовых предписаний новыми. Кодификация — это форма совершенствования законодательства по существу, и ее результатом является новый сводный законодательный акт стабильного содержания (кодекс, положение, устав и т.д.), заменяющий ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу. Сочетание упорядочения и обновления законодательства как свойство кодификации позволяет рассматривать ее как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества.

  • Кодификация обладает рядом характерных черт:
    • в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства. Он является основным среди актов, действующих в определенной сфере общественной жизни, содержит общие принципы, определяющие характер и содержание всех норм соответствующей отрасли или института права;
    • такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т.д.);
    • будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;
    • кодификация ориентирована на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия. Эффективность кодификационного акта во многом зависит от того, сможет ли законодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику;
    • предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Кодификационный акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства;
    • акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру (части, разделы, главы и другие подразделения). Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования.

  • Кодификационные акты могут внешне выражаться в различных формах:
    • основы законодательства;
    • кодекс;
    • иные виды (уставы, положения, правила).

1. Основы законодательства активно используются в кодификационной деятельности Российской Федерации. Это акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться, в первую очередь, в нормативных актах, принимаемых субъектами Федерации, а также и в актах федеральных правотворческих органов.
Основы законодательства обычно стоят во главе тех или иных отраслей либо институтов права, обеспечивают взаимоувязанность и согласованность всех норм соответствующих отраслей и институтов. Ныне в Российской Федерации приняты и действуют такие акты, как Основы лесного законодательства, Основы законодательства о культуре, Основы законодательства об охране здоровья граждан и др.
2. Кодекс — чаще всего используемый вид кодификационного акта. Это значительный по объему сводный акт, представляющий собой систематизированное изложение норм той или иной отрасли законодательства либо правового института, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Он либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (Гражданский кодекс, Трудовой Кодекс). Наряду с нормами-принципами и нормами-дефинициями в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулирования, конкретные варианты поведения, которые составляют основное их содержание.
В ряде случаев, установленных законодательством, кодекс, будучи законодательным актом, приобретает более высокую юридическую силу, чем обыкновенный закон. Так, в ч.2 ст.3 Гражданского кодекса РФ установлено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.
По характеру охвата регулируемых кодексами общественных отношений они бывают отраслевыми и комплексными (межотраслевыми).

  • Отраслевые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. К ним относятся:
    • уголовный;
    • уголовно-процессуальный;
    • гражданский;
    • трудовой и др.
  • Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства) и объединены единой концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений. К ним относятся:
    • Воздушный кодекс;
    • Таможенный кодекс;
    • Кодекс торгового мореплавания и др.

3. Иные виды кодификационных актов — уставы, положения, правила и т.д.

  • Уставы — это комплексные нормативные акты, регулирующие правовое положение определенных органов и организаций (например, Устав Центробанка РФ), либо ту или иную сферу государственной, в первую очередь, хозяйственной деятельности (Устав железных дорог, Устав внутреннего водного транспорта). В форме уставов определяется также порядок деятельности различного рода воинских формирований (Устав караульной службы, Дисциплинарный устав и др.).
    Ныне в форме устава также формулируются основные нормы, определяющие правовой статус субъектов Российской Федерации (исключая республики в составе РФ, которые принимают конституции), структуру, полномочия и организацию деятельности их государственных органов.
  • Положения регламентируют правовое положение, задачи и компетенцию определенного органа, учреждения или группы однородных органов, учреждений, организаций (Положение о Верховном Суде РФ, Положение о службе в органах внутренних дел РФ и др.).
  • Правила содержат процедурные нормы, определяющие порядок организации какого-либо рода деятельности (например, Правила возмещения работодателями вреда. причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением трудовых обязанностей).

Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, создание в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи — совершенствовать и содержание, и форму законодательства.
В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Генеральной линией совершенствования российского законодательства в будущем следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодификации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя законодательство, создавая крупные кодификационные «блоки», которые не только бы отвечали задачам текущего упорядочения законодательства, но и были бы рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод. Текущие акты уместно составлять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было бы включать в более крупные кодификационные подразделения — в кодексы, единые тома свода.