Статья конституции народовластие

05.09.2018 Выкл. Автор admin

Статья 3 Конституции РФ

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Комментарий к Статье 3 Конституции РФ

1. В соответствии со ст. 1 Конституции Российская Федерация есть демократическое государство. Его демократизм находит выражение прежде всего в народовластии; разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; политическом многообразии; местном самоуправлении.

В статье 3 Конституции России указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, или, иначе говоря, демократическим государством (народовластие — «демократия» в переводе с древнегреческого). Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющих понятие «народовластие», сложна и требует специального рассмотрения.

С юридической точки зрения понятие народ отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государства.

Следует сказать, что в годы советской власти под народом понималась определенная историческая общность людей, которая изменяется в зависимости от задач развития, решаемых обществом в данный период. Сообразно с этим народ мог состоять лишь из трудящихся либо включать в себя и те социальные слои, которые, не относясь по своему социальному положению к трудящимся, тем не менее объективно участвовали в решении задач прогрессивного развития страны. Такой подход к определению понятия «народ» открывал перед тоталитарным государством широкие возможности для применения дискриминационных мер к миллионам неугодных по тем или иным мотивам граждан страны.

Власть есть возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть — явление социальное. Она возникает вместе с возникновением общества и существует во всяком обществе, поскольку всякое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение. С возникновением государства возникает и государственная власть как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение этой общей воле всех членов общества.

Государственную власть характеризует суверенитет государства, который проявляется в ее верховенстве, единстве и независимости.

Государственная власть в Российской Федерации — не единственная форма власти народа. Еще одной формой его власти является местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Признание многонационального народа Российской Федерации верховным носителем всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах. Народный суверенитет неделим, имеет и может иметь только одного субъекта — народ.

Конституция закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть и никто, кроме него самого, не может претендовать на власть в Российской Федерации.

Таким образом, народовластие в Российской Федерации есть принадлежность всей власти ее народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.

В условиях народовластия в Российской Федерации осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется ее народом, т.е. гражданами Российской Федерации, поскольку она выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных правах все граждане России. Народовластие как форма государства и способ правления превращается, таким образом, в организационный принцип обладания властью и ее осуществления в Российской Федерации, определяющий, что решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации, исходящей от народа или восходящей к нему. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании нашей демократии.

2. Народ Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.

Представительная демократия — осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории.

Выборное представительство — важнейшее средство, обеспечивающее подлинное народовластие. Выборное представительство образуют избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления.

Непосредственная демократия — форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения.

К институтам непосредственной демократии относятся: референдум, выборы, наказы депутатам, отчеты депутатов, отзыв населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сходы и собрания граждан, обращения граждан; правотворческая инициатива; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; опросы граждан и др.

3. «Высшим непосредственным выражением власти народа, — указывается в Конституции, — являются референдум и свободные выборы».

Согласно Закону о референдуме референдум — это всенародное голосование граждан России по вопросам государственного значения. Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан РФ при тайном голосовании.

Граждане РФ имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств. Граждане РФ участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов. Гражданин РФ голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно.

Участие гражданина РФ в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или к неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. См. также комментарии к ст. 32, 84 (п. «б»), 130, 135.

Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие — к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Институт референдума субъекта РФ в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4, ч. 1 и 3 ст. 5 Конституции), не должны использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодательства.

Нормы Конституции не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из ч. 2 и 3 статьи 3 Конституции РФ соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов (см. Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П).

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Главное в выборах — то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов — прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды представителей для осуществления народовластия. Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предоставляется гражданам конкретного государства, т.е. лицам, обладающим гражданством. Избирательное право — право гражданина, а не просто человека. См. также комментарии к ст. 32, 81, 84 (п. «а»), 96, 97, 109, 130.

Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренных Конституцией, являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Самостоятельно устанавливая систему своих органов государственной власти и образуя их, субъекты РФ обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя РФ, в том числе с принципом свободных выборов, гарантируя свободу волеизъявления граждан и не нарушая демократические принципы и нормы публичного права (см. Постановление КС РФ от 27.04.1998 N 12-П*(4)).

Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в ч. 2 ст. 32 право граждан РФ на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция, как отмечал Конституционный Суд РФ, исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязанными, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции (референдум — свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем право участвовать в референдуме (см. Постановление КС РФ от 11.06.2003 N 10-П).

В силу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.

По смыслу ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3, ч. 3 ст. 17 и ч. 1 и 2 ст. 32 КРФ в их взаимосвязи, конституционные ценности, связанные с реализацией избирательных прав, могут вступать между собой в известное противоречие, поскольку интересы отдельных избирателей, которыми предопределяется их волеизъявление в процессе выборов, в том числе путем голосования «против всех кандидатов», не всегда совпадают с публичным интересом формирования органов публичной власти. На уровне конституционно-правового статуса личности это, с одной стороны, право каждого гражданина принимать участие в избрании представителей народа в выборных органах публичной власти и быть избранным в качестве такого представителя, а с другой — право каждого гражданина по своему усмотрению отказывать в доверии некоторым или всем участвующим в выборах кандидатам; на уровне же института выборов в целом это — формирование органов публичной власти, их представительный и легитимный характер (см. Постановление КС РФ от 29.11.2004 N 17-П*(5)).

4. В Конституции указывается, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Это означает, что государство признает правомерным только такое обладание властью, которое основано на законе и установленных им процедурах. Всякое иное обретение власти или властных полномочий признается неправомерным и влечет за собой ответственность.

Целям защиты конституционного строя от противоправных посягательств служат нормы УК об ответственности за преступления против интересов государственной службы, правосудия, порядка управления (гл. 30-32), все положения законодательства, обязывающие государство стоять на страже права граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме (ст. 141, 142), а также других конституционных прав и свобод граждан

Статья 3 Конституции Российской Федерации

Последняя редакция Статьи 3 Конституции РФ гласит:

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Комментарий к Ст. 3 КРФ

1. Эта статья раскрывает ряд важнейших черт содержания двух принципов, изложенных в ст. 1 Конституции: демократизма (т.е. народовластия) и республиканской формы правления, все более полно раскрываемые во многих последующих положениях Конституции РФ.

Многонациональный народ РФ провозглашен единственным носителем суверенитета (властного верховенства — государственного, народного, национального; см. комм. к ст. 4) и единственным источником власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия публичной власти — государственной (законодательной, исполнительной, судебной) и местного самоуправления в РФ — исходят от народа через его свободно и непосредственно выражаемую волю и основанную на ней волю его представителей в органах власти.

Народ РФ — единый носитель его единой власти. Это единство власти осуществляется и выражается на высшем уровне его непосредственным волеизъявлением на референдуме и свободными выборами. На иных уровнях единство народовластия реализуется в условиях разделения властей — путем самостоятельной деятельности каждой из них, а также путем координации и согласования их деятельности, имеющих либо горизонтальный (федеральный, региональный или местный) уровень, либо вертикальный (между РФ, ее субъектами и местными самоуправлениями), а также путем взаимного контроля (системы «сдержек и противовесов») между властями, разделенными по горизонтали или по вертикали. Единство действий разделенных властей, согласованно действующих в пределах, допускаемых приближением «смешанной», парламентарно-президентской республики РФ к типу президентской республики (включая меры укрепления вертикали исполнительной власти и т.п.) и повышения центральной управляемости государственного аппарата соответствуют Конституции РФ, если они полностью согласуются со ст. 3, требующей концентрации высшей власти на непосредственно народном уровне, а не на производных от него, подчиненных ему и в этом смысле «низших» уровнях.

Разумеется, эта воля народа не безгранична. Существует и признается суверенитет каждой человеческой личности. Человек, его права и свободы по Конституции — высшая ценность. Поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека, допуская их ограничение или даже отмену властью только временно и в особо предусмотренных Конституцией и — в соответствии с ней — законом в исключительных случаях. Провозглашая и закрепляя объективно необходимые принципы юридического, политического, экономического и социального характера, Конституция предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них гражданином, обществом и его государственной властью, но не допускает отказа от этих принципов. Речь идет об объективно необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов и всей окружающей среды и т.д.).

Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя история знает немало примеров, когда «воля народа» (в кавычках и без) использовалась для огульного отрицания этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится вновь лишь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из всех субъектов РФ — в республиках и в равноправных с ними краях, областях, городах федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы местного самоуправления.

Существуют различные определения понятия демократии (народовластия), которые соответствуют различию политических позиций по отношению к этому конституционному принципу. В частности, в ходе общественного обсуждения понятия «суверенная демократия» вновь фигурируют представления о демократии просто как «власти большинства» без упоминания о власти всего народа и о правах его законного меньшинства, которыми, таким образом, можно и пренебречь. Но демократия исходит из необходимости сосуществования правительственного большинства с оппозицией, которая при общественном и парламентском контроле, свободе СМИ и т.д. при следующих выборах может стать большинством, превратив бывшее большинство в оппозицию. Поэтому гораздо более полным, точным и соответствующим практике демократии является ее понимание как власти только такого большинства, которое уважает и строго соблюдает неприкосновенные для него права меньшинства и каждого человека и гражданина.

Таким образом, народ выступает как носитель власти и осуществляет ее, как минимум, на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (как правило, также многонациональный) каждого из субъектов РФ и как народ (население) территориальных единиц местного самоуправления.

2. В ч. 2 ст. 3 речь идет о двух формах народовластия (демократии): высшей, т.е. прямой (непосредственной), и непрямой, косвенной (представительной), которая высшей не названа и таковой не является.

Непосредственное (прямое) народовластие осуществляет сам народ путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов (например, Президента РФ, депутатов Государственной Думы, членов органов законодательной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и др.).

Представительную демократию осуществляет не народ непосредственно, а органы, действующие по поручению народа, т.е. представляющие его. Таковыми являются прежде всего избираемые народом органы государственной власти — как коллегиальные (например, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, носящие различные наименования парламенты субъектов РФ, городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент РФ, президенты республик в составе РФ, мэры городов и т.д.), а также выборные органы местного самоуправления.

В связи с этим надо исправить и некоторую распространенную терминологическую ошибку. Представительная (а не прямая) власть народа осуществляется избираемыми народом не только коллегиальными, но и единоличными органами. Президент РФ есть высший представитель народа, и осуществление им его конституционных правомочий есть институт не прямого, а представительного народовластия (то же относится к выборным единоличным органам власти разного уровня).

Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени народа имеет ряд степеней: первую (органы, прямо избираемые народом, например Государственная Дума, Президент РФ), вторую (органы, образуемые представительными органами первой степени, например Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека), третью (например, половина состава Счетной палаты, формируемая Советом Федерации, который, в свою очередь, является органом второй степени представительства) и т.д. Некоторые органы государственной власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом РФ с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по представлению Президента РФ Государственной Думой (Председателя Центробанка РФ) или Советом Федерации (судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ и др.).

В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа и которые не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного поручения занимать определенный пост и исполнять связанные с ним властные функции.

Конституционное соотношение высшей прямой формы народовластия с его иными формами должно соблюдаться. Опыт показывает, что их несоблюдение может порождать нежелательные последствия, ослабляя необходимый высокий уровень конституционной законности. Так, в начале 1993 г. народ Мордовии прямыми выборами в соответствии с ее Конституцией и принципом народовластия как незыблемой основы конституционного строя избрал ее Президента. Это вызвало недовольство политических сил в республике, которые вскоре на основе конституционных правомочий ее парламента приняли закон об упразднении поста Президента и прекратили его полномочия. Таким образом прямое (непосредственное) и соответствующее Конституции решение народа, чтобы избранный им Президент республики в течение срока своих полномочий исполнял их, оказалось отменено решением избранного этим народом представительного органа. Данной орган имел право упразднить пост Президента, но, поскольку прямое конституционное волеизъявление народа, обязательное и для парламента, уже состоялось, то такое решение парламента могло вступить в силу только после истечения срока полномочий этого Президента или после соответствующего решения, принятого не парламентом, а всенародным голосованием (так называемый отменительный референдум). Конституционный Суд РФ, ссылаясь на федеративное устройство РФ, подтвердил решение мордовских парламентариев и не согласился с возражениями Президента РФ Б.Н. Ельцина. Но со временем аналогичные нарушения конституционного соотношения высшей (прямой) формы демократии с ее иными формами иногда проявляются вновь. Противодействие части политических сил и бюрократического чиновничества развитию высших форм народовластия продолжается. Например, это выражается в замене права народа (избирателей) на выдвижение кандидатов в ходе выборов правом должностных лиц различного уровня на это. Или в передаче от избирателей их представительным органам права избирать или формировать органы исполнительной власти субъектов РФ либо органы местного самоуправления.

Нередко в литературе и даже в законодательстве РФ и ее субъектов встречается недостаточно четкое разграничение понятий органа государственной власти и должностного лица. Орган государственной власти — это коллегиальное или единоличное звено государственного аппарата, на которое Конституцией или соответствующим ей законом возложено исполнение определенных властных функций, принятие властных решений, издание соответствующих нормативных актов. Должностным лицом является и тот гражданин, который исполняет функции индивидуального органа государственной власти, и любой другой сотрудник государственного аппарата, участвующий в подготовке властных правовых решений и актов, но не уполномоченный на их принятие. Должностными лицами являются и многие лица, не состоящие на государственной службе (руководители предприятий или общественных организаций, их специалисты и т.п.). Поэтому понятия органа государственной власти и должностного лица следует четко различать, не отрицая их отмеченного здесь частичного совпадения (в случае должностных лиц, являющихся одновременно и прежде всего конституционными органами государственной власти, как Президент РФ, Председатель Правительства и др.).

3. Часть 3 комментируемой статьи развивает положения ее ч. 2 о непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум и свободные выборы двумя формами высшего выражения этой власти.

С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное первым, придает наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной жизни производится референдумом и является окончательным. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в предварительном общественном одобрении проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция РФ 1993 г., причем после этого ряд оппозиционных партий заявили о своей готовности соблюдать ее и добиваться желаемых ими изменений в установленном ею порядке. Референдумом были приняты Конституция Франции 1958 г., Конституция Швейцарии 1999 г. и конституции многих других стран.

С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином своего решения по сложному вопросу — например, о принятии проекта Конституции или иного сложного закона, состоящего из сотен положений, каждое из которых гражданин может оценивать по-разному, а ответить он вправе только «да» или «нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев и специалистов, на позиции политических партий, которым он доверяет, и т.д. Например, в 1947 г. один из вопросов подготовляемой Конституции Италии (выбор между монархией и республикой) был решен народом на референдуме, а решение всех иных ее вопросов и принятие Конституции были доверены избранному одновременно с этим референдумом Учредительному собранию, состоявшему из представителей партий, отстаивавших свои позиции по другим вопросам Конституции.

Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для гражданина, или его интерес может не совпадать с общественным (например, о размере налогов). Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, что ограничивает эту высшую форму народовластия, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть уверенно и ответственно дан односложный ответ.

На этих соображениях основана в некоторых странах практика решения вопросов о принятии новой Конституции, законов о бюджете (его доходов и расходов), о правах человека и др. не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

Референдум РФ, согласно п. «в» ст. 84 Конституции, назначается Президентом РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ФКЗ). Это положение нередко понимается в том смысле, что названный ФКЗ должен урегулировать не только порядок назначения референдума РФ, что прямо предусмотрено в ст. 84, но и весь порядок проведения референдумов РФ. Такое понимание основано на том, что, согласно ч. 1 ст. 108 ФКЗ вообще принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Поскольку референдум предусмотрен, т.е. упомянут в Конституции (ст. 3, 32, 130, 135), он в целом, а не только порядок его назначения может быть предметом ФКЗ. Поэтому федеральные конституционные законы регулируют порядок как назначения референдума РФ, так и проведения референдума РФ, включая и осуществление гражданами своего права на участие в референдуме.

Для референдума субъекта РФ и референдума местного самоуправления, предусмотренного статьей 130 Конституции, необходим закон субъекта РФ.

Чтобы ответ «да» или «нет» на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен и убедителен, этот вопрос — или если вопросов несколько, то каждый из них — должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов государства или выявляющие общественное мнение по иным важным вопросам.

В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России доныне сохраняет свое политическое и юридическое значение вопрос о результатах референдума СССР 17 марта 1991 г. Ряд политических партий и политиков, ссылаясь на его результаты, ставили вопрос о восстановлении Союза ССР и ныне ставят вопрос о законности его распада*(1).

ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. N 42. ст. 3921) подробно определял понятие референдума, порядок его назначения и подготовки к его проведению, голосования и определения его результатов (см. комм. к ст. 84). В частности, он не допускал вынесения на референдум РФ вопросов о досрочном прекращении или о продлении полномочий Президента РФ, палат Федерального Собрания, вопросов бюджета и др. Вопросы референдума РФ не должны были ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Аналогичный характер имели положения о референдуме субъекта РФ и о местном референдуме.

Существенные изменения внес ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 11 июня 2004 г., многие положения которого, по-видимому, не вполне соответствует относящимся к референдуму положениям Конституции, включая основы конституционного строя РФ. Особенно важно, в частности, значительное сужение возможностей проведения референдума по инициативе граждан. Кроме того, этот ФКЗ исключает назначение и проведение референдума не только при ряде условий (военное или чрезвычайное положение), в течение длительных периодов времени (в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, в период избирательной кампании на всей территории России, кроме как по решению Конституционного Собрания или на основании международного договора), таково и недопущение в течение двух лет повторного референдума по тому же вопросу и др. (см. комм. к ст. 84). Все это может вести к ограничению исполнения народом России своих конституционных функций носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ.

Другой формой высшего непосредственного выражения власти народа, согласно ч. 3 ст. 3, являются свободные выборы. Это важнейшая, широко применяемая форма непосредственной демократии, в итоге которой граждане создают выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в деятельности которых осуществляется иная, представительная форма демократии.

Свобода выборов выражается в том, что избиратели обладают полной возможностью по собственной воле при политическом многообразии и многопартийности, без всякого принуждения участвовать в выборах, включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование «за» или «против» кандидатов, в общественном контроле за работой избирательных комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных процедурах в соответствии с законом. Поэтому является ошибочным нередко высказываемое понимание активного избирательного права граждан только как права голосовать.

Общие конституционные предписания, непосредственно и прямо относящиеся к выборам и содержащиеся в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы в ст. 81, содержащей ряд положений о выборах Президента РФ и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным законом, а также в ст. 92 о времени этих выборов и в ст. 84, 96, 97 и 109 — об отдельных вопросах выборов депутатов Государственной Думы (см. комм. к этим статьям). Обсуждается вопрос о создании нового проекта Избирательного кодекса РФ, принятие которого позволило бы объединить все избирательное законодательство, устранив многочисленные повторы и противоречия, содержащиеся в отдельных законах о выборах.

4. Положения ч. 4 ст. 3 можно рассматривать как определенные выводы на будущее из опыта борьбы за подлинное народовластие и против его извращений в нашей стране. Конституционно-правовой может быть признана только такая власть, органы которой, порядок их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены Конституцией и строго соответствующими ей законами, но и практика их применения соответствует конституционным требованиям. С этой точки зрения были противоправны многочисленные самозваные «белые», «красные», «зеленые» и тому подобные органы власти, создававшиеся в годы Гражданской войны в различных местностях и опиравшиеся на насилие и на поддержку со стороны активного антидемократического меньшинства. Явно антиконституционной являлась фактическая узурпация государственной власти в СССР аппаратом единственной легальной партии с его номенклатурой, ее «руководящей и направляющей ролью», не связанной результатами непременно демократических выборов, несовместимой ни с властью трудового народа, ни с федеративной структурой государства и полномочиями органов государственной власти, ни даже с некоторыми демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций, но превращенными в фикцию. Эта власть отвергала равноправие граждан, демократические принципы избирательного права, разделение властей, местное самоуправление и др. Противоправным было и создание «комитетов спасения» — ГКЧП на общесоюзном уровне, комитетов «спасения» и «чрезвычайного положения» и т.п. в ряде республик и областей — с целью захвата или удержания власти в период краха советской системы (1989-1993 гг.). Весь этот опыт несовместим с Конституцией РФ. Поэтому она запрещает присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает, что такие действия влекут за собой преследование по федеральному закону (ст. 3). Конкретные формы ответственности за такие преступления определены также Уголовным кодексом РФ: например, в ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов) это относится и к направленным на такие цели иным неконституционным действиям законных органов публичной власти, партий и т.д.

Столь же сомнительным с конституционной точки зрения представляется осуществление ряда предложений об издании законов, фактически ведущих к ограничению установленных международно-правовыми актами и Конституцией РФ прав граждан на участие в управлении делами государства, в выборах и референдумах (ст. 32), на объединение для защиты своих интересов (ст. 30 и др.) в этих целях (в том числе в политические партии и иные организации для участия в выборах), к ограничению конституционной свободы деятельности таких объединений. Таково, например, ограничение права граждан на выдвижение кандидатов, сохраненного только за крупными партиями (при выборах депутатов Государственной Думы), Президентом РФ (выборы губернаторов) или за губернаторами (выборы мэров в городах). Беспартийные этого права лишаются, для них всеобщие и равные выборы в значительной мере прекращаются.

Другим примером может служить замена высшей, т.е. прямой, формы народовластия его низшей, представительной формой (выборы губернаторов краев и областей не избирателями, а законодательными органами субъекта РФ), допущение во многих случаях избрания губернаторов в третий и четвертый раз подряд под различными предлогами (это или организуемая с помощью административного ресурса «воля народа», или переименование этой должности, или принятие нового закона, даже по-прежнему сохраняющего выборы на данный пост двумя сроками подряд, но неосновательно якобы «позволяющего» начать заново счет этих сроков, и т.п.).

Подобная практика подтверждает и иллюстрирует более общую позицию исследователей, констатирующих, что конституционные положения России как демократического, правового, социального государства не реализованы полностью, иногда грубо нарушаются, а народ все более отстраняется от власти. Нет и действенной системы защиты граждан от произвола, беззакония, злоупотреблений властью, социальной несправедливости, незаконных привилегий для одних за счет других граждан, от безответственности официальных представителей власти перед гражданами, от ведомственного, регионального и местного беззакония, от бюрократизма и коррупции. Поэтому осуществление эффективного народовластия во многих конкретных формах требует продолжительного времени и усилий народа и государства для преодоления всех трудностей, препятствий, проявлений традиционного правового нигилизма и т.д. (см.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 140, 146-147, 152, 278 и др.).

§ 2. Народовластие в Российской Федерации

В части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации сказано: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Именно это конституционное положение является исходным для рассмотрения вопроса о народовластии в Российской Федерации.

В литературе содержание понятия «народовластие» раскрывается как народный суверенитет, полновластие народа, народоправство и др.

Что следует понимать под термином — «народ». — Точное определение понятия «народ» имеет важное значение для определения понятия «народовластие». Если придерживаться конкретной социально-политической характеристики этих понятий, то станет ясным, что о народовластии можно говорить лишь тогда, когда власть на деле принадлежит всему обществу, или, по крайней мере, его большинству. Однако подобный подход не дает возможности четко определить субъектный состав понятия «народ».

Полагаем, что в данном случае необходимо исходить из того, что народ, в отличие от населения, категория политическая, потому, что именно народу принадлежит власть. С этих позиций субъектный состав понятия «народ» составляет та часть граждан Российской Федерации, которым предоставлено право принимать участие в выборах и референдуме, т.е. лицам, достигшим 18-тилетнего возраста. Иначе говоря, народ — это избирательный корпус.

Вторым по счету, но не по значимости, структурным элементом в системе народовластия является — «власть». В юридической и иной общественно-политической литературе очень часто употребляется термин -«власть»: публичная власть, социальная власть, государственная власть, политическая власть и др. Можно встретить и такие словосочетания -«власть денег», «власть церкви». А кто осуществляет власть в родительском доме, в семье? Таким образом, несмотря на то, что слово «власть» широко распространено и в литературе, и в быту, в политическом сознании, содержание этого слова, само понятие власти остается недостаточно выясненным. Поэтому можно сказать, что слово «власть» является одним из наиболее неопределенных слов.

В науке государственного права наиболее распространенным является следующее определение понятия власти: власть — это функция, определенная форма руководства, предполагающая право и возможность распоряжаться и управлять кем-либо (людьми) и чем-либо (определенными процессами), подчинять своей воле других. Можно предложить и такое определение: власть — это способность, право и возможность распоряжаться и управлять кем-либо, чем-либо, оказывать решающее воздействие на судьбы, поведение и деятельность людей с помощью различного рода средств права, авторитета, воли, принуждения.

Таким образом, любая власть — это право и возможность распоряжаться, повелевать, управлять. Концентрированным выражением власти, ее сутью являются отношения господства и подчинения. В то же время, любая власть, будь то авторитарная или демократическая, подразумевает легитимность санкций, законное право наказывать, подчинять и принуждать. Без этого права власти просто нет. Другое дело, что она не сводится только к насилию. В демократическом правовом государстве власть базируется преимущественно на согласии большинства граждан относительно целей политики власти и способов ее осуществления.

Народовластие и его формы в Российской Федерации. — В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть, отличие в осуществлении власти в данном случае проводится по конкретным субъектам власти, а именно: государственная власть и самоуправление.

Содержание государственной власти характеризуется рядом специфических свойств. Определяющее место среди них принадлежит государственному суверенитету, который придает верховный характер государственной власти, делает ее единственным институтом, правомочным действовать от имени народа. Это свойство придает государственной власти политический характер, подтверждающий, что данная власть не только обладает верховенством и независимостью, но и является единственной, которая выступает объединяющим фактором на определенной территории. Государственной власти также присущи всеобщеобязательный характер и универсальность воздействия. В силу этого государственная власть в состоянии выполнять любую социальную функцию. Это означает, что государственная власть, при всех ее особенностях и специфических чертах, не перестает быть политической властью и всегда выступает как форма государственного руководства обществом.

Второй формой народовластия в Российской Федерации является «общественная власть» или общественное самоуправление. Народовластие не может быть сведено только к государственной власти. Государственная власть, будучи главной формой власти, гармонично сочетается с деятельностью различных форм самоуправления.

Под самоуправлением, в широком смысле, следует понимать выполнение функций государственного или общественного управления по принципу относительной, определенной законом самостоятельности граждан или представляющими их органами на началах самоорганизации и под свою ответственность. Следует также отметить, что самоуправление подчинено задаче решения общих для данной социальной общности дел, признавая над собой власть только соответствующего общественного объединения, опираясь, конечно, на закон.

Все самоуправление можно разделить на две большие группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу. Если такой базой является территориальная общность людей, то и единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной; в данном случае мы говорим о действующем в Российской Федерации местном самоуправлении.

Если такую базу составляют коллективы, объединенные определенной производственно-профессиональной деятельностью, одними и теми же вероисповедными заботами, общими творческими устремлениями и т. д., то перед нами корпоративные единицы самоуправления. Например, общественные объединения, политические партии, национально-культурные автономии, творческие коллективы и др.

Заметно отличаясь между собой, все названные группы самоуправления так или иначе относятся к формам народовластия. Отправным пунктом в теоретическом осмыслении политико-правовой природы и организации самоуправления является положение о том, что самоуправление и государственное управление совмещаются в едином комплексе публичной власти и соучаствуют в реализации публичновластных полномочий. Вместе с тем, при сопоставлений государственного управления и самоуправления необходимо исходить из следующих положений:

во-первых, самоуправление четко проявляется в деятельности самоуправленческих негосударственных организаций, объединений, сообществ;

во-вторых, самоуправление охватывает многие стороны деятельности самоуправленческих формирований:

а) они вправе выполнять переданные в их ведение функции государ- ственных органов;

б) они активно участвуют в руководстве подведомственными ими объектами хозяйственного и социально-культурного назначения;

в) они самостоятельно управляют делами своего объединения, сооб- щества (решение всех организационных, организационно-правовых задач);

в-третьих, государственное управление и самоуправление осуществляется двумя видами организации народа — государственными и негосударственными, которые входят в единую систему демократических форм управления делами государства. При этом, государственное управление представляет одну из форм осуществления государственной власти и всегда носит политический характер. Самоуправление достаточно многообразно. Оно может быть общественным и носить неполитический характер. Вместе с тем, оно может выполнять отдельные переданные ему государством функции и носить в этом случае политический характер. Следует также помнить, в рамках общества может существовать лишь одна общегосударственная система демократии. Но в тех же рамках, но на разных уровнях может существовать множество систем самоуправления;

в-четвертых, наибольшее значение для разграничения государственного управления и самоуправления имеет наличие у государственного управления властных полномочий. Однако, учитывая, что власть — понятие не только государственное, самоуправленческие формирования также располагают определенными властными полномочиями, которые выражаются в той или иной форме относительно к территориальному и корпоративному самоуправлению. Меры, применяемые общественными формированиями, не являются мерами государственного, юридического характера; они не могут сами по себе носить внешневластный характер, хотя, безусловно, являются властными в пределах соответствующего формирования.

В зависимости от способа осуществления власти народа различают непосредственное или прямое народовластие и представительное народовластие. — Таким способом может осуществляться как государственная власть, так и общественное самоуправление, т. е. и местное самоуправление.

Непосредственное или прямое народовластие — это такая форма, при которой власть или отдельные ее функции осуществляются народом непосредственно, т. е. решение определенных вопросов выносится на непосредственное решение граждан. В этом случаев не создается непрерывно действующая централизованная система или организация управления.

Обычно формы непосредственной демократии подразделяются на факультативные и императивные. К числу форм факультативного характера относятся: всенародные и местные обсуждения законопроектов; выявление общественного мнения по тем или иным вопросам государственного или местного значения; собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, пикеты.

В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что: «Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы». Именно эти формы относятся к императивным формам, народовластия.

Референдум Российской Федерации. — Порядок организации и проведения референдума Российской Федерации урегулирован Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года. Отдельные вопросы, относящиеся к вопросу о порядке организации и проведения российского референдума, закреплены также в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (глава 2 и др.), а также отдельные изменения внесены Федеральным законом от 27 сентября 2002 г.

В статье 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» дано следующее определение понятия референдума: это «. всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения». Обратите внимание, референдум представляет собой утверждение того или иного государственного решения путем всенародного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер.

Слово «референдум» в переводе с латинского означает «сообщаю», » докладываю».

В зависимости от содержания законопроекта референдумы подразделяются на конституционные и законодательные. Конституционная теория подразделяет референдумы на обязательные и факультативные. Народные голосования, проводимые по вопросам, которые указаны в законе о референдуме, именуются обязательными, потому, что эти вопросы не могут быть решены иначе, как путем референдума. Референдумы по другим вопросам считаются факультативными, поскольку вынесение на народное голосование соответствующих законопроектов зависит от уполномоченных органов. Решение, принятое в порядке обязательного референдума, обладают наивысшей юридической силой по сравнению с решениями, принятыми представительными органами. Решения, принятое таким референдумом, может быть отменено или существенно изменено новым референдумом. Факультативный референдум порождает решения, которые могут быть изменены как представительным органом, так и народным голосованием.

Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность проведения как обязательного, так и факультативного референдумов.

На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации (ч. З ст. 135 Конституции РФ и статья 3 Федерального конституционного закона).

В статье 3 Федерального конституционного закона определен круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. К таким вопросам относятся следующие: изменение статуса субъекта Российской Федерации; досрочное прекращение или продление срока полномочий Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов либо об отсрочке таких выборов, формирования указанных федеральных органов государственной власти; принятие и изменение федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введение, изменение и отмена федеральных налогов и сборов, а также освобождение от их уплаты; принятие чрезвычайных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистия и помилование.

Следовательно, по всем другим вопросам государственной жизни могут проводиться общероссийские референдумы.

Вместе с тем, в статье 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. установлено, что референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Проведение референдума Российской Федерации также не допускается в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации. или если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти. (Эти дополнения внесены в ст.12 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 г).

Инициатива проведения референдума принадлежит: во-первых, не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме; во-вторых, Конституционному Собранию в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации. После того, как будут собраны два миллиона подписей в поддержку инициативы по проведению референдума, подписные листы обрабатываются Центральной избирательной комиссией Российской Федераций и со своим заключением направляются Президенту Российской Федерации. Президент издает указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения. При этом, голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа.

Голосование проводится по принципу — «да» или «нет».

После подведения итогов голосования, Центральная комиссия референдума (такой статус получила Центральная избирательная комиссия) признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации.

Далее, Центральная комиссия референдума признает решение принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Ответственность за нарушение законодательства о референдуме Российской Федерации в ст. 5.1 — 5.25, 5.45-5.52 Кодекса об административных правонарушениях от 30.12.2001 года, а также ст. ст. 141-141.1, 142142.1 УК РФ.

Выборы в Российской Федерации. — Наряду с референдумом, высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы.

В наиболее общем виде можно сказать, что выборы — это единственный способ формирования депутатского корпуса законодательных (представительных) органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления. Путем выборов избирается также Президент Российской Федерации, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.

Главное и решающее в избирательном процессе — это акт коллективного гражданского волеизъявления. Непосредственная самодеятельность граждан в ходе выборов проявляет себя, помимо акта голосования, в выдвижении кандидатов в депутаты представительных органов и выборных должностных лиц, во встречах кандидатов с населением, в пропагандистских и агитационных действиях и др. По своим масштабам, широте участия гражданских масс выборы фактически являются общественно-политическим движением народа, стадией предвластия, на которой конституируются властные структуры. Кроме того, выборы обеспечивают «вторжение» общественного мнения в будущую деятельность избранных органов и должностных лиц, так как предвыборная борьба позволяет четче выявить насущные социальные приоритеты, на которые должны ориентироваться народные избранники.

Представительная демократия. — Это форма народовластия, при которой народ свою суверенную волю осуществляет через избираемые

ими выборные, представительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Такими органами в Российской Федерации являются: Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации, соответствующие законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации (например, Самарская Губернская Дума), представительные органы муниципальных образований (например, Самарская городская Дума, Собрание представителей Пестравского района Самарской области и др.).

Представительная форма — это главная форма народовластия в Российской Федерации. Используя ее, народ практически реализует принадлежащий ему суверенитет, выступает единственным источником и носителем государственной власти.

Для представительного органа характерно то, что, во-первых, это выборный орган; во-вторых, орган, состоящий из представителей народа, т. е. коллективный государственный орган или орган местного самоуправления, осуществляющий свою деятельность на основе расширенной коллегии; в-третьих, это государственный орган или орган местного самоуправления, который отвечает за свою деятельность перед народом. (Более подробно все названные положения будут рассматриваться в последующих разделах курса «Государственное (конституционное) право Российской Федерации»).