Система права европейских сообществ

06.05.2018 Выкл. Автор admin

3.4 Первичное и вторичное право Европейского союза

Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры ЕС обусловливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением правовому сотрудничеству государств, и нормы, которые формируются автономно его институтами.

Европейские сообщества и ЕС созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифицированы каждым из государств-членов на основе процедур, предусмотренных национальным законодательством. Главная особенность учредительных договоров ЕС, отличающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств – членов ЕС. Правовые нормы, закреп ленные в учредительных договорах ЕС, образуют фундаментальную базу Сообществ и ЕС. Они в своей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К категории первичных правовых актов относится и Европейская хартия о защите прав человека и основных свобод. В соответствии со ст. 6 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора: «Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии, которая имеет такую же юридическую силу, как и Договоры». Вместе Хартия и учредительные договоры ЕС определяют основные параметры европейского права, его особенности, условия формирования и порядок применения.

Нормы первичного права обладают безусловным верховенством по отношению к нормам вторичного права[47]. На базе правовых норм первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами ЕС и которые регулируют в рамках юрисдикции ЕС отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами ЕС, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно и принимаются институтами ЕС. Они действуют и применяются в рамках ЕС в соответствии с целями и принципами последних и в пределах их юрисдикции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование интеграционных объединений и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право – это результат правотворчества институтов ЕС, созданных на основе учредительных договоров. Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима – верховенство по отношению к национальным правовым нормам, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защитой.

Некоторые исследователи в особую группу выделяют правовые нормы, источником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС – третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»[48]).

Иногда к категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадающие под категорию, определенную в ст. ст. 288–292 Договора о функционировании ЕС (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц или используются Судом ЕС при толковании правовых норм, поскольку позволяют судить о намерениях сторон или институтов ЕС. Иногда та кого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права. Особое место в общей структуре европейского права занимают решения, выносимые государствами-членами (не Сове том ЕС) на основе принципа единогласия.

Создание ЕС, дополнение Европейских сообществ политиками и формами сотрудничества, выразившимися в возникновении второй и третьей «опор», внесли определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелируются принятием Конституции ЕС. Сотрудничество в новых областях в значительной мере оформляется при посредстве соглашений, имеющих конвенционную природу.

Концепция первичного, вторичного и третичного права отражает вертикальный срез правовой системы ЕС. Первичное право занимает главенствующее положение, определяя устои, цели и формы интеграции. Вторичное право носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование ЕС. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное право дополняет вторичное, действуя в основном в сфере, находящейся вне прямого регулирования институтов. Преимущественно это сфера специальных компетенций.

Система права Европейского Союза

Право ЕС образует сложную систему. Это касается не только его внешних проявлений, но и внутренних взаимосвязей. В первом случае используется термин «правовая система», который призван подчеркнуть, что право ЕС – самостоятельное правовое явление по отношению к другим правовым системам (т.е. к национальному и международному публичному праву). Внутреннее строение права также принято обозначать понятием «система права». Здесь речь идет о тех связях, которые складываются между отдельными элементами, входящими в содержание права, т.е. юридическими нормами. Очевидно, что эти связи должны носить устойчивый, упорядоченный характер, обеспечивающий существование права как целостной системы.

Итак, система права Европейского Союза – это упорядоченная и структурированная совокупность элементов, которая выражается в устойчивости многообразных связей между входящими в ее содержание юридическими нормами и группами норм [1] .

Стремление к системности права – объективный признак, который характеризует явления правовой жизни всех стран и цивилизаций. Однако систематизацию права можно осуществлять по-разному, исходя из различных критериев.

Применительно к праву ЕС получили распространение два подхода к построению его внутренней системы: во-первых, исходя из предмета правового регулирования разных юридических норм – предметный подход (см. 2.6.1); во-вторых, исходя из роли правовых норм в функционировании ЕС – функциональный подход (п. 2.6.2) [2] .

Предметный подход

Наиболее распространенный способ построения системы права и в нашей стране, и за рубежом основывается на том, что регулируемые правом общественные отношения носят неоднородный, разнообразный характер. В зависимости от того, что регулирует право (предмет правового регулирования), а также от того, как оно это делает (методы правового регулирования), юридические нормы группируются в отрасли, подразделяемые, в свою очередь, па подотрасли, институты, субинституты.

Данный подход в полной мере может быть применен и к праву ЕС. В настоящее время в его системе можно выделить нормы, принадлежащие по своему предмету к разным отраслям и правовым институтам:

публичного права: конституционного, административного, финансового, таможенного, отраслей процессуального права и др.;

частного права и смежных отраслей: гражданского, трудового, международного частного права и др.;

комплексных отраслей и межотраслевых институтов: аграрного, экологического, предпринимательского, банковского, права социального обеспечения и др.

«Удельный вес» норм различных отраслей и правовых институтов в системе права ЕС неодинаков. С учетом исторического развития этой организации вполне естественно, что наибольшее развитие получили нормы, регулирующие экономические и связанные с ними отношения в контексте формирования единого экономического пространства ЕС.

Однако с конца XX в. в результате создания на базе Европейских сообществ Европейского Союза и постепенного расширения его компетенции право ЕС начинает охватывать своим регулированием все новые сферы общественной жизни. Так, в связи с образованием в рамках ЕС пространства свободы, безопасности и правосудия интенсивное развитие получили такие отрасли, как гражданско-процессуальное, уголовное и уголовно-процессуальное право ЕС.

Под воздействием научно-технического прогресса в праве ЕС начала формироваться новая комплексная отрасль права – информационное право (или право информационных технологий), которое регулирует общественные отношения, связанные с функционированием Интернета, использованием электронной подписи, электронной торговлей, мобильной телефонией и т.д.

Развитие процесса гармонизации законодательства в рамках ЕС также приводит к увеличению количества норм и источников права ЕС в традиционных отраслях права, в частности, гражданском (особенно в области законодательства о защите прав потребителей и права интеллектуальной собственности), трудового (например, издание законодательства ЕС о коллективных правах работников на участие в управлении предприятиями), финансового (проект директивы о введении единой базы налога на прибыль юридических лиц).

Наряду с тенденцией к расширению предмета правового регулирования для развития системы права ЕС в настоящее время характерна тенденция к дифференциации – появлению в ее рамках все новых группировок норм, которые сформировались или в дальнейшем, возможно, сформируются в самостоятельные отрасли или правовые институты. Это, например:

– визовое, иммиграционное право и право убежища ЕС (регулируют отношения, связанные со въездом и пребыванием в ЕС граждан третьих стран в целях краткосрочных поездок, долгосрочного пребывания или в качестве беженцев);

– медицинское, страховое, транспортное, энергетическое, корпоративное право ЕС;

– гендерное право ЕС (регулирует отношения, связанные с обеспечением равенства женщин и мужчин в разных сферах общественной жизни);

– продовольственное право ЕС (англ. food law) и право безопасности продукции (англ. product safety law), предметом которых являются отношения, связанные с обеспечением качества и безопасности продовольственных и непродовольственных товаров.

В настоящее время в европейских научных исследованиях и университетских курсах помимо общих работ в области права ЕС издаются многочисленные труды, читаются учебные курсы по отдельным отраслям (подотраслям, институтам) права ЕС, в том числе находящимся в процессе формирования. Аналогичные работы (в том числе учебники и учебные пособия) в последние годы все больше публикуются и в России [3] .

Функциональный подход

Наряду с традиционным (предметным) критерием в европейской правовой доктрине применительно к нраву ЕС получил широкое распространение функциональный подход. В данном случае в качестве критерия построения системы права ЕС берутся цели принятия конкретных норм и их роль в функционировании ЕС.

Соответственно в системе его права выделяют две составляющие: так называемое институционное (или «институциональное») право и право материальное (или «содержательное»).

К институционному праву (англ. institutional law; франц. droit institutionnel) относят нормы, призванные закрепить устройство и компетенцию организации Европейский Союз, статус ее руководящих органов (институтов) ЕС, других органов, учреждений, должностных лиц Союза.

Остальные нормы, посредством которых ЕС осуществляет регулирование разных сторон («материю», «содержание») общественной жизни, образуют его материальное право (англ. substantive law; франц. droit materiel).

Последний термин в данной классификации используется в ином значении, чем при противопоставлении материального права процессуальному. Например, Регламент (ЕС) № 1896/2006 Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2006 г. об учреждении европейской процедуры судебного приказа [4] или Директива 2006/64/ЕС Европейского парламента и Совета от 20 октября 2010 г. о праве на перевод в уголовном процессе [5] являются источниками «материального права» Союза, хотя и содержат нормы процессуальных отраслей (гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права). Процессуальные регламенты, действующие в различных инстанциях Суда ЕС – гоже процессуальные акты, но относятся к источникам «институционного» права ЕС.

Содержание материального права ЕС имеет весьма разнообразный характер, поскольку его предмет образуют разнородные общественные отношения. В связи с этим внутри него в западной доктрине выделяют отдельные группировки норм (иногда тоже называемые «отраслями»), по которым издаются научные труды и читаются учебные курсы: право внутреннего рынка, право экономического и валютного союза, внешнеэкономическое право ЕС и т.д. Сюда же относятся большинство отраслей, подотраслей, институтов нрава ЕС, указанных в предыдущем пункте (аграрное, трудовое, уголовное, экологическое и т.д.).

В соответствии с логикой познания изучение правовой системы ЕС традиционно начинается с рассмотрения основ институционного права. Сначала необходимо понять, как устроен Союз и его руководящие органы (институты), какова их компетенция. Институционное право образует тот базис, на основе которого можно далее изучать отдельные направления и сферы регулирования права ЕС, т.е. его «материальное право».

Соответственно в настоящем Учебнике институционное право излагается вначале, в Общей части (том 1), а материальное – в Особенной (том 2).

  • [1] Систему права также следует отличать от системы источников права, рассмотренной в предыдущем параграфе (источники первичного, вторичного нрава и судебная практика Суда ЕС).
  • [2] До вступления в силу Лиссабонского договора, ликвидировавшего деление Союза на три опоры, при систематизации права ЕС использовался также структурный подход, исходя из которого в праве ЕС выделяли три главных компонента: «право Европейских сообществ» (право первой опоры), «право общей внешней политики и политики безопасности» (право второй опоры) и «право сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (право третьей опоры). В настоящее время данный подход представляет, в основном, исторический интерес. Подробнее о структурном подходе к построению системы права ЕС см. предыдущее издание настоящего учебника (Право Европейского Союза: учебник / под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Юрайт, 2011. С. 168–170.
  • [3] См., например: Вишневский А. А. Банковское право Европейского Союза: учеб, пособие. М.: Статут, 2000; Дубовицкая Е. А. Европейское корпоративное право. М.: Wolters Kluwer, 2007; Жданов 10. Н., Лаговская E. С. Европейское уголовное право. Перспективы развития. М.: Международные отношения, 2001; Захаров А. С. Налоговое право ЕС. Актуальные проблемы финансирования единой системы. М.: Wolters Kluwer, 2010; Кишкин Ю. С. Трудовое право Европейского Союза. М.: Wolters Kluwer, 2009; Шеленкова Н. В. Европейское финансовое право. М.: Добросвет, 2003.
  • [4] JO L 399 du 30.12.2006. Р. 1.
  • [5] JO L 280 du 26.10.2010. Р. 1.

Право Европейского союза как особая правовая система

Е.В. ЖУРАВЛЕВ,
кандидат юридических наук

Одной из ведущих тенденций современного мирового развития стали всеобъемлющие интеграционные процессы, достигшие наивысшего успеха на европейском континенте. В 1992 году на базе Европейских сообществ был образован Европейский союз (далее — ЕС), претендующий на все более значимое место в глобальной расстановке сил. В настоящее время в его состав входит 27 государств с населением около 500 млн человек и территорией более 5 млн км2.
Европейская интеграция вызвала к жизни качественно новые общественные отношения, складывающиеся между их участниками в экономической, политической, военной, гуманитарной и других сферах. Необходимость правового регулирования этих отношений привела к возникновению особого юридического феномена — права ЕС.

В последние годы среди отечественных и зарубежных юристов не затихает дискуссия по вопросу о природе права ЕС. Исходный пункт полемики — это прежде всего само понятие рассматриваемого явления и его неоднозначное терминологическое выражение, встречающееся у разных авторов.
В связи с этим представляется целесообразным проанализировать наиболее распространенные термины, используемые сегодня для обозначения правового регулирования европейских интеграционных процессов. Достаточно часто в специальной юридической и научной литературе употребляется термин «право Европейского сообщества», под которым понимается вся совокупность норм, принятых в рамках данной организации.
Применяется и более широкое понятие — «право Европейских сообществ», включающее в себя нормы не только отмеченного выше Европейского сообщества, но и двух других — Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Последнее прекратило свое существование в 2002 году, однако его нормативно-правовая база по-прежнему сохраняет свою юридическую силу[1]. Наряду с термином «право Европейских сообществ» употребляется его синоним «коммунитарное право» (от англ. community — сообщество).
Особых пояснений требует термин «европейское право». Л.М. Энтин справедливо отмечает, что этот термин в собирательном смысле означает совокупность национальных правовых систем европейских государств, несмотря на их весьма существенные, порой принципиальные различия[2].
По мнению другого известного российского ученого-юриста Б.Н. Топорнина, под европейским правом в широком смысле понимается правовое регулирование отношений в Европе, охватывающих деятельность практически всех европейских международных организаций. Отсюда им делается вывод, что речь в данном случае идет о региональном праве, являющемся в своей основе не чем иным, как международным правом[3]. Б.Н. Топорнин считает, что европейское право в узком смысле — это право Европейских сообществ, дополненное в определенной мере правовым регулированием всего ЕС. Такое право уже во многом отошло от международного права и представляет собой особый правовой феномен[4].
В узком смысле понятие «европейское право» используется в качестве синонима термина «право Европейского союза». Так, отмечается, что «право Европейского союза — это особая правовая система, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся в ходе интеграционных процессов в рамках Европейских сообществ и Европейского союза»[5].
Следует указать, что в отечественной и иностранной юридической литературе часто встречается термин «acquis», который в переводе с французского языка означает «достижения». Он используется для обозначения правовых достижений Европейских сообществ и Европейского союза и употребляется в трех следующих словосочетаниях[6].
«Acquis communautaires» — весь комплекс норм права Европейских сообществ; его обычно рассматривают в качестве синонима терминов «право Европейских сообществ» и «коммунитарное право».
«Acquis de I`Union» — это понятие обозначает совокупность юридических норм, возникших в процессе развития ЕС, и фактически совпадает по значению с термином «право ЕС».
«Schengen acquis» — дословно: «шенгенские достижения» — синоним термина «шенгенское право». Он обозначает комплекс норм, регулирующих условия въезда и передвижения физических лиц по территории государств—членов ЕС, включая условия и порядок получения единой (шенгенской) визы, а также вопросы совместной борьбы с преступностью стран, входящих в Евросоюз[7].
Шенгенские достижения являются составной частью права ЕС и включены в качестве приложения в Амстердамский договор 1977 года[8].
При всем многообразии подходов к определению понятия (и объяснению природы) права ЕС можно выделить две основные позиции по данному вопросу. Первая сводится к тому, что право ЕС — это не особая самостоятельная правовая система, а неотъемлемая часть международного права[9]. Вторая позиция приравнивает право ЕС к национальному праву государств, входящих в его состав.
Полагаем, что вряд ли можно согласиться с изложенными выше подходами к рассматриваемой проблеме. Попытаемся проанализировать феномен права ЕС с точки зрения общепринятых научных критериев, применяемых для оценки качественного содержания тех или иных правовых систем.
Первый критерий — предмет правового регулирования. Среди российских и зарубежных ученых высказывается вполне обоснованное мнение о том, что право ЕС на первых этапах своего существования являлось преимущественно международно-правовым феноменом и составной частью международного (публичного) права[10]. Действительно, так называемые учредительные договоры об образовании Европейских сообществ (1951 и 1957 годов) были типичными международными соглашениями, регулировавшими межгосударственное взаимодействие их участников.
В дальнейшем развитие интеграционных процессов в Европе постепенно привело к возникновению новых общественных отношений, не совпадавших по своему содержанию с собственно международными отношениями. Это было связано с передачей государствами —членами интеграционных сообществ целого ряда суверенных полномочий наднациональным институтам — Совету Европейского союза, Европейскому парламенту, Европейской комиссии и др. В конечном итоге данное обстоятельство имело своим следствием обособление правовой системы ЕС от международного права.
Важно отметить, что первые попытки констатировать самостоятельный, «автономный» характер новой правовой системы были зафиксированы в решениях Суда Европейских сообществ по делам «Van Genden Loos» (1963) и «Costa v. ENEL» (1964).
В 1991 и 1994 годах Суд ЕС по объединенному делу С-6/90 и С-9/90 «Francovich» вновь подтвердил, что Европейские сообщества создали свою самостоятельную правовую систему, отличную от международного и национального (внутригосударственного) правопорядка. В связи с этим в юридической литературе для характеристики природы правовой системы ЕС стал широко использоваться термин «наднациональное право». Авторы тем самым подчеркивают качественное своеобразие предмета правового регулирования права Евросоюза.
Второй критерий — способы права ЕС, т. е. те юридические приемы и средства, при помощи которых регулируются общественные отношения, возникающие в рамках европейского интеграционного процесса.
Необходимо отметить, что в праве ЕС используются методы, характерные для современных государств: управомочивания, позитивного обязывания и запрета; императивный, диспозитивный и коллизионный. Вместе с тем, поскольку формирование права ЕС осуществляется путем интеграции правовых систем разных государств—членов ЕС, для права ЕС наряду с указанными выше характерны специфические способы воздействия — унификации и гармонизации, которые реализуются на наднациональном уровне.
Метод унификации предполагает установление Евросоюзом единых правил поведения, которые непосредственно регулируют общественные отношения на всей его территории.
Гармонизация означает издание ЕС основ законодательства, в соответствие с которыми его государства-члены приводят свои внутренние (национальные) законы и подзаконные акты.
Третий критерий — особые субъекты права Евросоюза, в качестве которых выступают носители прав и обязанностей, установленных нормами данной правовой системы.
Основными субъектами права ЕС являются:
1) физические лица:
· граждане ЕС, которыми автоматически признаются граждане всех его государств—членов;
· иностранные граждане, т. е. граждане третьих стран;
· апатриды (лица без гражданства);
2) юридические лица:
· юридические лица, созданные в соответствии с национальным законодательством государств—членов ЕС;
· европейские юридические лица (организации, учрежденные согласно законодательству Евросоюза);
· иностранные юридические лица, осуществляющие свою деятельность в пределах ЕС;
3) государства:
· государства—члены ЕС;
· иностранные государства или третьи страны (государства, не входящие в состав ЕС), в том числе и так называемые соседствующие государства;
4) компетентные органы государств—членов ЕС (правительства, парламенты, национальные суды, прокуратуры и т. д.);
5) ЕС в целом и его структурные подразделения[11].
Из вышесказанного видно, что, несмотря на частичное совпадение, все же имеются существенные различия между субъектами права ЕС и субъектами международного и национального (внутригосударственного) права.
Четвертый критерий — принципы права ЕС. Они выступают как важнейшие квалификационные характеристики этого юридического феномена, позволяющие сделать вывод о его качественном отличии от международного и национального (внутригосударственного) права.
Можно выделить три главных (или, как их еще называют, функциональных) принципа права ЕС.
1. Принцип верховенства права Евросоюза, который означает, что в случае коллизии нормы национального права и нормы права ЕС преимущественную силу имеет последняя. Этот принцип приобрел универсальное значение, т. е. правопорядок, действующий в ЕС в пределах его ведения и в рамках переданных ему суверенных полномочий, обладает верховенством по отношению к национальному правопорядку.
2. Принцип прямого действия права ЕС. Под ним понимается непосредственное действие и обязательная применимость норм права ЕС на всей его территории и относительно всех субъектов права Евросоюза. Это означает, что нормы права ЕС обязательны во всей своей полноте для всех государств—членов ЕС, а равно физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государств—членов ЕС.
3. Принцип интегрированности права ЕС, в соответствии с которым нормы права ЕС рассматриваются как автоматически интегрированные в национальные системы права государств—членов Евросоюза. Он также означает, что все нормы права ЕС автоматически инкорпорируются в национальные правовые системы стран—участниц этой интеграционной организации. Нормы права ЕС подлежат безусловному применению национальной администрацией и судами в том же порядке и объеме, как и соответствующие нормы внутригосударственного права.
Пятый критерий — источники права ЕС достаточно наглядно свидетельствуют об особой юридической природе и уникальности этой правовой системы.
Система источников права ЕС включает три больших раздела:
· источники первичного права;
· источники вторичного права;
· источники прецедентного права.
К источникам первичного права относятся учредительные договоры ЕС. По своей юридической силе нормы актов первичного права имеют приоритет по отношению ко всем другим нормам права ЕС.
Источники вторичного права включают акты, издаваемые институтами ЕС, а также все другие акты, принимаемые на основе учредительных договоров. В отличие от источников первичного права, их круг достаточно велик (десятки тысяч актов) и разнообразен по формам и содержанию.
Можно выделить следующие виды источников вторичного права ЕС:
· нормативные правовые акты (регламенты, директивы, рамочные решения);
· индивидуальные акты (решения);
· рекомендательные акты (рекомендации и заключения);
· акты особого рода (резолюции);
· нормативные договоры (международные договоры ЕС, конвенции между государствами—членами ЕС, межинституциональные соглашения).
В группу источников прецедентного права Евросоюза входят решения Суда Европейских сообществ и Трибунала первой инстанции.
По своей юридической силе источники прецедентного права занимают промежуточное положение в иерархии права ЕС. Прецедентное право всегда дополняет и развивает положения учредительных договоров (т. е. норм первичного права) и не может их отменять. Что касается вторичного права, то его нормы не только дополняются, но и отменяются решениями судебных органов ЕС.
Рассматривая право ЕС, важно различать термины «правовая система» и «система права», применяемые для характеристики этого юридического феномена. Первый используется в том случае, когда право ЕС выступает в качестве самостоятельной правовой системы, отличной от национального и международного права.
Под термином «система права» понимается упорядоченная структурированная совокупность элементов, которая выражается в устойчивости многообразных связей между входящими в ее содержание юридическими нормами и группами норм права ЕС[12].
В системе права ЕС можно выделить целый ряд отраслей права:
· конституционное;
· административное;
· гражданское;
· трудовое;
· экологическое и др.
Подразделение права ЕС на различные отрасли отражает комплексный характер предмета его правового регулирования, т. е. те разнообразные общественные отношения, которые складываются между участниками интеграционных процессов.
К системе права Евросоюза применима и классификация на публичное и частное право. Собственно публичное право ЕС регулирует отношения его властных органов, а частное — дела юридических и физических лиц.
13 декабря 2007 г. на саммите ЕС в Лиссабоне 27 стран ЕС подписали Договор о реформах, который заменил собой проект евроконституции, отвергнутый на референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 году. Этот документ содержит перечень преобразований, необходимых для улучшения функционирования ЕС. Он вступит в силу после ратификации всеми государствами—членами Евросоюза. Ожидается, что это произойдет в начале 2009 года.
Анализ Договора о реформах свидетельствует о том, что главной тенденцией в развитии права ЕС является последовательное усиление его наднационального характера. Данное обстоятельство еще раз подтверждает качественное своеобразие рассматриваемой правовой системы.
Таким образом, в заключение можно сделать следующие выводы:
1) возникновение и формирование права ЕС связано с объективной необходимостью правового регулирования качественно новых общественных отношений, порожденных процессами европейской интеграции;
2) право ЕС является самостоятельной правовой системой, отличающейся по своей природе от систем международного и национального (внутригосударственного) права;
3) уникальность права ЕС как особого юридического феномена обусловлена наличием присущих только ему предмета и методов правового регулирования, субъектов, основополагающих принципов и источников, а также наднационального механизма его реализации через систему общих институтов и органов стран — членов ЕС.

Библиография
1 См.: Договор о Европейском союзе. Консолидированный текст // Европейское право: Учеб. / Под ред. Л.М. Энтина. — М., 2000. С. 521—699.
2 См.: Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учеб. для вузов / Отв. ред. Л.М. Энтин. 2-е изд., пересмотр. и доп. — М., 2005. С. 2—3.
3 См.: Топорнин Б.Н. Европейское право: Учеб. — М., 1998. С. 19.
4 См.: Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 19.
5 Право Европейского союза: Учеб. / Под ред. С.Ю. Кашкина. — М., 2004. С. 108.
6 См.: Введение в право Европейского союза: Учеб. пособие / Под ред. С.Ю. Кашкина. — М., 2005. С. 69.
7 См. там же.
8 См.: Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе. Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты. — М., 1999.
9 См., например: Капустин А.Я. Европейский союз: интеграция и право. — М., 2000; Бирюков М.М. Европейский союз, Евроконституция и международное право. — М., 2006.
10 См., например: Горниг Г., Витвицкая О. Право Европейского союза. — СПб., 2005; Дэвис К. Право Европейского союза. Пер. с англ. — К., 2005; Право Европейского союза: Учеб. / Под ред. С.Ю. Кашкина.
11 См.: Введение в право Европейского союза. С. 74—75.
12 См.: Введение в право Европейского союза. С. 90.

Система права европейских сообществ

Лепешков Юрий Алексеевич — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений БГУ

Право Европейских сообществ — одно из интереснейших и в то же время сложных явлений в современной юридической науке. Оно возникло и продолжает развиваться сегодня в ходе реализации интеграционных усилий ряда западноевропейских государств, являющихся участниками одной из ведущих региональных международных организаций.

Уникальность права Европейских сообществ во многом обусловлена спецификой самого вышеупомянутого международного образования, особенностями его юридической природы. Интересно отметить, что многочисленные специалисты в области международного публичного права, длительное время наблюдавшие развитие и функционирование ЕС, так и не пришли к единому мнению относительно того, что представляют собой сегодня Европейские сообщества: «классическую» международную организацию, обладающую, тем не менее, рядом весьма специфических черт, или же некое государствоподобное образование федеративного или конфедеративного типа. Пожалуй, истина в этом вопросе находится где-то посередине и состоит в том, что к концу второго тысячелетия Сообщество олицетворяет собой межгосударственное образование особого рода, вышедшее за рамки традиционного понимания международной организации, но еще не достигшее того уровня развития, при котором можно было бы говорить о появлении устойчивых федеративных или конфедеративных элементов.

Неопределенность юридического статуса Европейских сообществ закономерно обусловила появление множества различных взглядов на природу права ЕС. В частности, достаточно острая дискуссия возникла по вопросу о том, какое же именно право сложилось и применяется в рамках Европейского сообщества. Или это общее международное право, или же своеобразная его трансформация, а может быть, это даже некая «третья» система так называемого «наднационального» права1?

Следует отметить, что изначально право Европейских сообществ возникло именно на основе общего международного права. Точкой отсчета здесь явились три международных многосторонних договора об учреждении Европейского объединения угля и стали в 1951 г., а также Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии в 1957 г. Однако в дальнейшем право ЕС развивалось, главным образом, через так называемое «case law», т. е. в ходе рассмотрения и разрешения Судом ЕС конкретных судебных дел. С течением времени это привело к формированию в рамках Сообщества в значительной степени обособленной, автономной системы права, нормы которого невозможно однозначно отнести ни к международному публичному праву, ни к праву внутригосударственному. Достаточно распространенной стала точка зрения о том, что право ЕС, с одной стороны, по-прежнему остается частью общего международного права (главным образом, в силу того, что его возникновение базируется на ряде межгосударственных соглашений). Вместе с тем оно рассматривается также и в качестве неотъемлемой части внутреннего права каждого из государств — участников ЕС2.

Право Европейских сообществ ориентировано на всю совокупность государств-участников и существует наряду с их внутренним национальным правом. В одном из своих решений, имевших огромное влияние на последующую судебную практику, Суд ЕС подчеркнул, что «. в отличие от обычных международных договоров, договор об учреждении ЕЭС3 создал свою собственную правовую систему, которая стала неотъемлемой частью правовых систем государств-участников и которая обязательна для применения национальными судами этих государств»4.

В отличие от права традиционной международной организации, основным предназначением которого является регулирование внутриорганизационной деятельности самой этой организации, право Европейских сообществ призвано, прежде всего, обеспечивать развитие интеграционных процессов между отдельными государствами, входящими в ЕС. В силу этого оно обладает рядом весьма специфических черт, среди которых первостепенное значение имеют следующие:

  • право Европейских сообществ имеет приоритет перед национальным правом государств-членов;
  • некоторые его положения обладают как бы «сквозным», «проникающим» действием и являются обязательными не только для самих государств-участников, но также и для их физических и юридических лиц5.

Эти два отличительных признака играют ключевую роль в функционировании всей правовой системы Сообществ и определяют соотношение между правом ЕС и национальными правовыми системами стран-участниц. За более чем четыре десятилетия европейской интеграции они превратились из «специфических черт» в основополагающие, фундаментальные принципы права Европейских сообществ:

1) принцип верховенства права ЕС над внутренним национальным правом государств-членов;

2) принцип прямого действия норм права ЕС на территории государств-участников.

О содержании каждого из этих принципов и пойдет далее речь.

В основе создания Европейских сообществ лежат три многосторонних международных договора, заключенные самостоятельными и независимыми государствами Европы. Классическое международное право рассматривает в качестве международного договора соглашение, содержащее взаимные обязательства участвующих в нем сторон — субъектов международного права: государств, наций и народов, международных организаций. Вопрос о правах и обязанностях индивида в сфере международного права представляет собой скорее исключение из общего правила о международной правосубъектности, ибо он, как известно, не обладает договорной правоспособностью. Тем не менее, за последние пятьдесят лет ситуация в этой области изменилась весьма существенно и, пожалуй, именно практика Европейских сообществ, как ничто другое, демонстрирует сегодня динамику меняющихся представлений о месте индивида в современном международном праве.

Вместе с тем, по мнению многочисленных исследователей тематики западноевропейской интеграции, без нормативного закрепления принципа прямого действия норм права Европейских сообществ на территории государств-участников правовой статус индивида в рамках ЕС вряд ли бы имел сколько-нибудь существенное значение6. Однако, если проанализировать содержание учредительных договоров по созданию Европейских сообществ, можно увидеть, что единственным упоминанием о способности норм права ЕС к прямому действию на территории государств-участников является лишь статья 189 Договора о создании ЕЭС. Она, в частности, предусматривает, что регламенты, издаваемые Советом Министров и Комиссией Европейских сообществ, являются обязательными для государств-участников и применяются на их территории непосредственно. Это означает, что упомянутые нормативные акты приобретают юридическую силу и становятся неотъемлемой частью внутреннего права государства-участника непосредственно с момента их принятия, без необходимости их имплементации в национальное законодательство.

Однако реальное развитие и закрепление принципа прямого действия норм права ЕС на территории государств-участников в значительной степени явилось результатом деятельности Суда Европейских сообществ, который, несмотря на первоначальное сопротивление ряда государств, все-таки добился признания, а в последующем и эффективного применения данного принципа в национальных правовых системах. Пожалуй, ключевую роль в этом направлении сыграло решение Суда ЕС по делу Van Gend en Loos (1963), имевшее чрезвычайно важное значение и оказавшее впоследствии огромное влияние на решения многих национальных судов.

Представители голландской транспортной компании Van Gend en Loos , импортировавшей химическую продукцию в Нидерланды, обратились в суд с обвинениями в адрес таможенных властей своей страны в связи с тем, что последние увеличили размеры импортных таможенных платежей. По мнению представителей компании, это явилось прямым нарушением статьи 12 Договора о создании ЕЭС, которая запрещала государствам — участникам Европейского сообщества в одностороннем порядке вводить новые, а также увеличивать размеры уже существующих в рамках ЕС таможенных платежей. В конечном счете для решения вопроса по существу необходимо было установить, обладает ли статья 12 Договора о создании ЕЭС силой «прямого действия» на территории государства-участника. Иными словами: могут ли физические или юридические лица этого государства в обоснование своих требований непосредственно ссылаться на нарушение противоположной стороной упомянутой статьи Договора? Ответ на этот вопрос состоял, по сути, в толковании статьи 12 Договора о создании ЕЭС. В этой связи суд Нидерландов, не располагавший соответствующими полномочиями, был вынужден приостановить рассмотрение дела и передал вопрос на рассмотрение Суда ЕС (как известно, лишь Суд ЕС вправе осуществлять толкование норм права Европейских сообществ).

Три правительства, а также генеральный адвокат Суда ЕС выразили свое отрицательное отношение относительно возможности удовлетворения иска транспортной компании, указав при этом, что статья 12 Договора о создании ЕЭС налагает определенные международно-правовые обязательства на государства-участники и не имеет никакого отношения к их юридическим и физическим лицам. Однако Суд Европейских сообществ принял иное решение, поддержав позицию Комиссии ЕС, настаивавшей на том, что статья 12 Договора о создании ЕЭС обладает силой «прямого действия» на территории стран-участниц. В своем окончательном решении по данному делу Суд ЕС особо подчеркнул, что «. Сообщество сформировало новую разновидность правопорядка в международном праве. субъектами которого являются не только государства-участники, но также и их граждане. В силу этого, независимо от законодательства стран-участниц, право Европейских сообществ может предусматривать для индивидов определенные права и налагать на них определенные обязанности. «7. Суд также указал, что все правовые нормы, содержащиеся в учредительных договорах Европейских сообществ и выраженные в безусловной форме, обладают такими качествами, как действительность, самодостаточность, юридическая целостность, и могут непосредственно применяться в отношении физических и юридических лиц государств-участников, не требуя особой процедуры имплементации.

Кроме того, весьма важное значение имел вывод Суда ЕС о том, что определенные права у индивида могут возникать даже в тех случаях, когда это непосредственно и не предусмотрено учредительным Договором, однако вытекает из содержания обязательств, которые этот Договор совершенно определенным образом накладывает на государства-участники, органы Европейских сообществ либо непосредственно на индивидов8. В силу этого доктрина «прямого действия» может применяться на практике в отношении не только уже упоминавшихся ранее регламентов, но и положений, содержащихся в учредительных договорах, международных соглашениях ЕС, а также в отношении директив и решений, принимаемых органами международной организации.

Закономерным результатом приведенных Судом ЕС аргументов стало его решение о том, что компания Van Gend en Loos вправе заявлять о своих правах, вытекающих из содержания статьи 12 Договора о создании ЕЭС, а национальный суд обязан принять все необходимые меры по восстановлению и защите нарушенных прав индивида. Логическим же следствием данного решения стало то, что внутригосударственные правовые нормы, установившие, в нарушение Договора о создании ЕЭС, повышенные ставки импортных таможенных платежей, были признаны не имеющими юридической силы.

Решение Суда Европейских сообществ по делу Van Gend en Loos стало, по сути, первым шагом в деле реального нормативного закрепления принципа прямого действия норм права ЕС на территории государств-участников. Впоследствии Суд Европейских сообществ неоднократно подтверждал, что действие данного принципа распространяется и на целый ряд других положений учредительных договоров ЕС, в том числе имеющих гораздо более важное значение для реализации правосубъектности индивида, нежели упоминавшаяся выше статья 12 Договора о создании ЕЭС. Вот лишь некоторые примеры: статья 48 (свобода передвижения в рамках ЕС), статьи 52 и 59 (право создавать предприятия и оказывать услуги в любом государстве-участнике), статья 119 (равенство прав мужчины и женщины и недопущение дискриминации по половому признаку)9.

Способность некоторых принимаемых в рамках ЕС правовых норм к прямому действию на территории государств-участников закономерно влечет за собой возникновение весьма важного вопроса о том, как быть в случае, когда какое-либо положение права Европейских сообществ, обладающее силой прямого действия, противоречит норме внутреннего национального права того или иного государства-участника. Очевидно, что подобный конфликт может быть урегулирован лишь путем нормативного закрепления приоритета одного над другим. И такой приоритет был отдан именно праву Европейских сообществ, что, вне всяких сомнений, было единственно правильным решением. Случись обратное — и существующее межгосударственное образование вряд ли было бы в состоянии выполнить те задачи, которые на него возлагались государствами-участниками в момент создания. По мнению многих специалистов, способность ЕС к нормальному функционированию была бы поставлена под угрозу, а построение «объединенной Европы», на что возлагались особые надежды, вряд ли было бы когда-нибудь достигнуто10.

Мировая практика не знает еще одной такой международной организации, право которой обладало бы столь явным и реальным верховенством над правовыми нормами отдельных государств-участников. При этом весьма примечательным является тот факт, что изначально такое верховенство не было закреплено ни в одном из трех учредительных договоров о создании Европейских сообществ. Соответствующие положения были заложены, а впоследствии неоднократно подтверждены и развиты именно Судом ЕС в ходе рассмотрения конкретных судебных дел.

Впервые доктрина верховенства права ЕС по отношению к национальным правовым системам государств-участников была сформулирована Судом Европейских сообществ в решении по делу Costa v. ENEL (1964). При этом суть дела заключалась в следующем.

В результате национализации в 1962 г. итальянскими властями промышленной отрасли по производству и распределению электроэнергии и передачи ее в ведение вновь созданной государственной корпорации ENEL перестали существовать многие негосударственные компании, работавшие в этой сфере. Как следствие, держатели акций этих компаний лишились возможности получать причитающуюся им прибыль в виде дивидендов по акциям. Один из таких держателей акций — итальянский гражданин по фамилии Costa — впоследствии отказался платить по представленным ему счетам за пользование электроэнергией, рассматривая это как своеобразную компенсацию за нанесенный ему ранее ущерб. Дело дошло до суда, где гражданин аргументировал свою позицию тем, что акт о национализации противоречил ряду положений Договора о создании Европейского экономического сообщества. Миланский суд, а именно там рассматривалось дело, был вынужден обратиться в Суд ЕС с тем, чтобы последний дал толкование некоторых положений вышеупомянутого Договора. При этом итальянское правительство, руководствовавшееся заключением конституционного суда своей страны, вынесенным несколько ранее по этому вопросу, категорически возражало против какого бы то ни было обращения в Суд ЕС. Основной аргумент итальянских властей состоял в том, что обращаться за толкованием в Суд ЕС нет никакой необходимости, ибо итальянский суд при рассмотрении конкретного дела может применять лишь свое внутреннее национальное право (в частности, акт о национализации, принятый к тому же позднее, нежели Договор о создании ЕЭС).

Суд Европейских сообществ, обстоятельно изучив материалы дела, не согласился с позицией итальянского правительства и указал на то, что сами государства — участники ЕС, создав на неопределенное время Сообщество, располагающее своей собственной организационной структурой, собственными право- и дееспособностью, правом выступать на международной арене в качестве самостоятельной юридической личности, ограничили свои суверенные права (хотя и в рамках лишь некоторых сфер) и создали систему права, обязательную как для них самих, так и для их юридических и физических лиц11.

В решении по делу Costa v. ENEL Суд Европейских сообществ сформулировал два важнейших заключения применительно к соотношению права ЕС и национального права государств-участников. Во-первых, последние сообща и недвусмысленно передали часть своих суверенных прав в пользу созданного ими Сообщества и не вправе совершить обратное путем последующих односторонних действий, идущих вразрез с установленным в рамках ЕС правопорядком. Во-вторых, никакое государство-участник не может ставить под сомнение статус права ЕС как системы, единообразно и в целом применимой в отношении Сообщества. В развитие последнего из приведенных положений Суд ЕС в своем решении по делу Internationale Handelsgesellschaft (1970) особо подчеркнул, что «действительность того или иного акта Сообщества не может быть затронута, а его эффективное применение на территории государства — участника ЕС не может быть поставлено под угрозу в результате заявления о том, что данный акт противоречит основополагающим правам и свободам, закрепленным в национальной конституции, или же идет вразрез с принципами внутригосударственного устройства»12.

Одним из важнейших этапов в деле закрепления и дальнейшего развития принципа верховенства норм права ЕС над внутренними правовыми нормами государств-участников стало решение Суда Европейских сообществ по делу Simmenthal (1978), также получившее впоследствии значительный общественно-политический и правовой резонанс. Не вдаваясь в фактические подробности дела, хотелось бы отметить те основополагающие моменты, на которых Суд ЕС сделал особый акцент. Прежде всего, Суд отметил, что непосредственная обязанность национального суда — обеспечить на территории каждого государства-участника полное и эффективное действие норм права ЕС, равно как и воздерживаться от применения любых противоречащих ему положений внутреннего законодательства, даже если последние были приняты позднее13. Во-вторых, Суд Европейских сообществ особо подчеркнул, что верховенством обладают далеко не все правовые нормы, принимаемые в рамках ЕС, а лишь те, которые имеют статус норм «прямого действия» на территории государств-участников14.

Принцип верховенства права ЕС над внутренним национальным правом государств-участников рассматривается сегодня в качестве неписаного (ввиду отсутствия его закрепления в каком-либо из учредительных договоров о создании ЕС), но, вместе с тем, основополагающего правила, действующего в рамках Европейских сообществ. Он применяется независимо от того, какова природа и окончательная форма закрепления той или иной правовой нормы. Причем это одинаково характерно как для нормативных актов, принимаемых в рамках ЕС (будь то учредительный договор, акт органа международной организации или же, например, соглашение с каким-то третьим государством), так и для актов внутреннего права государств-участников (конституция либо иной производный по отношению к ней нормативный акт). Кроме того, как уже было отмечено выше, применение данного принципа не зависит от того, когда принята та или иная норма внутреннего национального права: до или после вступления в силу не соответствующей ей нормы права ЕС. Во всех случаях15 приоритет остается за последней.

Следует отметить, что отношение к принципу верховенства права ЕС в различных государствах-участниках было далеко не таким однозначным, как это может показаться на первый взгляд. В одних странах, например в Португалии, Испании, Нидерландах, Люксембурге, Греции, данный принцип был воспринят национальными правовыми системами достаточно быстро. Однако в ряде других государств (Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Италия) этот процесс был сопряжен со значительными трудностями. Так, например, конституционные суды Германии и Италии вообще первоначально отказались его признать. Потребовались годы и даже целые десятилетия, чтобы доктрина примата права Европейских сообществ была окончательно признана всеми без исключения государствами — участниками ЕС.

Как видно, право Европейских сообществ во многом было создано именно руками судей. За более чем четыре десятилетия своего существования Суд ЕС превратился в настоящий локомотив интеграции. Его заслуги в этой сфере трудно переоценить. Именно Суд Европейских сообществ сыграл одну из ключевых ролей в формировании специфического автономного правопорядка ЕС. Именно Суд, как никто другой, закреплял, развивал и отстаивал основополагающие принципы права Европейских сообществ: принцип верховенства права ЕС над внутренним национальным правом государств-членов и принцип прямого действия норм права ЕС на территории государств-участников. Соблюдение же последних, несомненно, имеет принципиальное значение для устойчивого функционирования всей системы Сообществ и, по сути, является гарантией того, что с течением времени право ЕС не окажется размытым, а его положения не растворятся в бесчисленном количестве национальных правовых норм.

1 Хиршлер М., Циммерман Б. Западноевропейские интеграционные объединения. М., 1987. С. 6.

2 B. de Witte. Rules of change in international law: how specials the European Community // Netherlands yearbook of international law. Vol. 25 (1994). P. 300.

3 Сокращенное наименование Европейского экономического сообщества, замененное впоследствии (с подписанием Маастрихтского договора в 1992 г.) на аббревиатуру «ЕС».

4 Costa v. ENEL Case [1964] // European Court Reports 585.

5 Подробнее см.: Хиршлер М., Циммерман Б. Западноевропейские интеграционные объединения. С. 78—79.

6 См.: Andrew Oppenheimer. The relationship between European Community law and national law: the cases. Cambridge: Cambridge university press, 1994. P. 7.

7 Van Gend en Loos Case [1963] // European Court Reports 1.

9 См. Van Duyn Case [1974] // European Court Reports 1337, Reyners Case [1974] // European Court Reports 631, Van Binsbergen Case [1974] // European Court Reports 1299, Bosman Case [1995] // European Court Reports I-4921, Alpine Case [1995] // European Court Reports I-1141, Royal Copenhagen Case [1995] // European Court Reports I-1275, Meyers Case [1995] // European Court Reports I-2131.

10 Klaus-Dieter Borchardt. The ABC of Community law, 4th ed. / Luxembourg: Office for official publications of the European Communities, 1994. P. 61.

11 Costa v. ENEL Case [1964] // European Court Reports 585.

12 Internationale Handelsgesellschaft Case [1970] // European Court Reports 1125.

13 Simmenthal Case [1978] // European Court Reports 629.

14 См. также: Ratti Case [1979] // European Court Reports 1629; Marshall Case [1986] // European Court Reports 723.

15 Единственным исключением здесь является тот случай, когда норма внутреннего права направлена на обеспечение выполнения обязательств по международному соглашению, заключенному государством — участником ЕС еще до его вступления в Европейское Сообщество. Подробнее см.: T. C. Hartley. The foundations of European Community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European Community, 3rd ed. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 185—186, 234.