Польша защита прав детей

06.03.2018 Выкл. Автор admin

Институт уполномоченного по правам ребенка: опыт России и зарубежных стран

(Ржевская Л. В.) («Юридический мир», 2010, N 8) Текст документа

ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА: ОПЫТ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

——————————— Rzhevskaya L. V. Institute of children rights commissioner: experience of Russia and other countries.

Ржевская Л. В., старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД РФ.

Автор статьи, опираясь на исследования российских и зарубежных ученых, материалы практики, анализирует опыт создания и деятельности института уполномоченного по правам ребенка. Один из путей решения указанной проблемы автор видит в необходимости внесения изменений в действующее федеральное законодательство и принятия модельного федерального закона об уполномоченном по правам ребенка.

Ключевые слова: международные обязательства России, уполномоченный по правам ребенка, институт уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ.

On the basis of the studies of Russian and foreign scientists, materials of practice the author of the article analyses the experience of creation and activity of the institute of children rights commissioner. One of the ways of solution of the said problem is the introduction of changes into the current federal legislation and adoption of model federal law on children rights commissioner.

Key words: international obligations of Russia, children rights commissioner, institute of children rights commissioner in the subjects of the RF.

Двадцать лет назад на всемирной встрече на высшем уровне в интересах детей мировые лидеры взяли на себя обязательство и выступили с безотлагательным всеобщим призывом обеспечить каждому ребенку лучшее будущее. В Конвенции о правах ребенка 1989 г., которая ратифицирована наибольшим за всю историю числом государств (193, включая Россию), и в факультативных протоколах к ней содержится всеобъемлющий комплекс международно-правовых стандартов в отношении защиты и обеспечения благополучия детей. 10 мая 2002 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию и План действий под названием «Мир, пригодный для жизни детей». В этом документе, за который голосовала и наша страна, в пункте 34 говорится, что в каждом государстве, где ратифицирована эта Конвенция, необходимо создавать на национальном, региональном уровне службы уполномоченных по правам ребенка. Согласно данным статистического сборника, подготовленного Федеральной службой государственной статистики и Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ) «Дети в России — 2009», на конец 2008 г.: — в России зарегистрировано более 26 млн. детей в возрасте от 0 до 17 лет. В 1995 г. этот показатель составлял более 38 млн.; — около 714 тыс. детей остались без родительского попечения, из них более 136 тыс. воспитываются в интернатных учреждениях; — более чем у 74 тыс. детей родители лишены родительских прав (с 1995 г. это число увеличилось в 2,3 раза); — более 506 тыс. детей имеют инвалидность; — более 126 тыс. несовершеннолетних стали жертвами преступных посягательств (в 2000 г. — 104 тыс. детей) . ——————————— См.: Юнисеф и Росстат представили новый сборник «Дети в России» // URL: http: //www. unicef. org/ russia/ ru/ medial3751.html.

Поскольку дети являются самой незащищенной группой населения, для обеспечения их прав требуются дополнительные независимые механизмы. В сложившейся ситуации, учитывая международные обязательства России в данной области, возникает вопрос о необходимости введения специального института по охране прав детей — уполномоченного по правам ребенка (далее — УпПР). УпПР является сравнительно новым институтом в мировой практике. Впервые пост Уполномоченного по правам ребенка появился в Норвегии в соответствии с Законом от 5 марта 1981 г., после многолетней дискуссии, начавшейся еще в 60-е годы XX в. В изданном ЮНИСЕФ дайджесте «Институт уполномоченных по правам ребенка» выделяются четыре основных способа образования института УпПР: — он учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург); — учреждается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия); — должность УпПР создается не на законодательной основе, а учреждается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада, Испания, Дания, Германия); — уполномоченный учреждается неправительственными организациями и работает под их эгидой (Финляндия, Израиль) . ——————————— См.: Институт уполномоченных по правам ребенка. ЮНИСЕФ, 1997. С. 4 — 6.

Несмотря на существующее разнообразие моделей УпПР в зарубежных странах, в деятельности уполномоченных можно выделить общие черты, заключающиеся в выполнении ими следующих функций: — защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов; — расследование дел по индивидуальным жалобам детей; — наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов ребенка; — внесение рекомендаций в государственные органы по совершенствованию законодательства в области охраны прав ребенка; — содействие повышению информированности о правах ребенка, как самих детей, так и взрослых; — посредничество в случаях возникновения конфликта между ребенком и его родителями; — представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка. В некоторых странах УпПР обладает более узкой компетенцией. Например, в Финляндии омбудсмен выступает исключительно в качестве защитника по индивидуальным жалобам, подаваемым либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии наряду с защитой интересов отдельных детей он представляет интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и расширению прав и интересов всех детей. В данной сфере очень интересен опыт Польши. На сегодняшний день Польша — единственное государство, в котором УпПР обладает конституционным статусом. Работа над созданием в Польше данного института началась по инициативе неправительственных организаций и обществ, занимавшихся проблемами, связанными с правами ребенка. Как результат их усилий, в 1997 г. в Конституцию Республики Польша (п. 4 ст. 72) было внесено положение, обеспечивающее правовую основу для создания института Уполномоченного по правам ребенка. По Конституции Польши способ назначения Уполномоченного по правам ребенка, а также объем его компетенции определяет закон. Этот Закон был принят 6 января 2000 г. . ——————————— См.: Уполномоченный по правам ребенка (опыт Республики Польша) // URL: http://www. kursach. com/biblio/00010100/014.htm.

Вышеуказанный Закон 2000 г. определяет место УпПР в системе органов государственной власти. Компетенцией по назначению УпПР обладают совместно Сейм и Сенат (нижняя и верхняя палаты польского парламента). Назначает его Сейм с согласия Сената по представлению Маршала Сейма (спикера нижней палаты). Уполномоченный приносит присягу перед Сеймом. С момента принесения им присяги начинается 5-летний срок его полномочий, который может быть продлен еще на 5 лет. С целью обеспечения беспристрастности УпПР Конституция Польши (ст. 103) и вышеуказанный Закон налагают на него ограничения, подобно тем, которые предусмотрены для Уполномоченного по правам человека (запрет занимать иную должность и заниматься иной профессиональной деятельностью, запрет заниматься общественной деятельностью, несовместимой с обязанностями и достоинством Уполномоченного по правам ребенка). В то же время Закон предоставляет УпПР гарантии независимости его деятельности (в т. ч. гарантии неприкосновенности), соблюдение которых контролирует Маршал Сейма. Уполномоченный несет ответственность только перед Сеймом. УпПР предпринимает действия, предусмотренные законом, по собственной инициативе, принимая во внимание поступающие к нему сведения о нарушении прав или интересов ребенка. Уполномоченный не подменяет собой специализированные службы, организации и общества, занимающиеся охраной детей, а вмешивается лишь в тех случаях, когда предпринятые меры оказались безуспешными или применялись ненадлежащим образом. В своей деятельности Уполномоченный может обратиться в государственные и общественные органы с требованием предоставить необходимую информацию, акты и документы, в том числе содержащие личные данные. Он также может требовать от них принятия мер к защите прав ребенка в объеме компетенции, а также с целью выступления с законодательной инициативой или предложением по принятию новых или изменению действующих юридических норм. Все органы, учреждения и организации обязаны выполнить требования УпПР в течение 30 дней со дня их получения. УпПР предоставляет Сейму и Сенату ежегодный отчет о своей деятельности, а также замечания о состоянии соблюдения прав ребенка в Польше. Информация эта имеет открытый и общедоступный характер, публикуется в средствах массовой информации, что стимулирует обсуждение состояния прав детей в Польше. Для обеспечения деятельности УпПР в Польше создано Бюро Уполномоченного по правам ребенка. Организационную структуру Бюро определяет устав, утвержденный Маршалом Сейма. На основании устава функционируют два подразделения, обеспечивающие работу Уполномоченного: отдел исследований и анализа и информационно-интервенционный отдел. Представляется, что опыт функционирования в Польше института УпПР и принципы его деятельности имеют существенное значение для всех государств Центральной и Восточной Европы, экспериментирующих с идеей защитника прав ребенка, в том числе и для России. Как показывает опыт государств, создавших у себя институт УпПР, наличие данного института является важным механизмом защиты прав и интересов ребенка, поскольку омбудсмен является независимым органом, наделенным правом выступать от имени ребенка и одновременно сосредоточивающим свою деятельность исключительно на защите интересов всех детей. На сегодняшний день вопрос о создании поста Уполномоченного по правам ребенка согласно Конституции РФ оставлен на усмотрение субъектов РФ. Уполномоченный по правам человека в РФ поддержал предложение ряда депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и неправительственных правозащитных организаций о создании в России института Уполномоченного по правам ребенка . ——————————— См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 г. // Российская газета. 2000. 5 апр.

Для отработки эффективной модели института УпПР с 1998 г. Министерство труда России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ реализует пилотный проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ. На первом этапе было учреждено 5 постов уполномоченных. По состоянию на 1 февраля 2003 г. было учреждено 12 постов уполномоченных на уровне субъектов РФ (Республики: Северная Осетия — Алания, Чеченская, Краснодарский и Красноярский края, Волгоградская, Ивановская, Калужская, Кемеровская, Новгородская, Самарская области, города Москва и Санкт-Петербург) и 3 — на уровне муниципального образования (Арзамасский район Нижегородской области, г. Волжский Волгоградской области, г. Екатеринбург). В 5 субъектах пост уполномоченного введен на основании закона субъекта РФ (Краснодарский и Красноярский края, Кемеровская, Самарская области, г. Москва). Из 15 уполномоченных трое работают на общественных началах (Ивановская и Новгородская области, г. Волжский Волгоградской области). Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных уполномоченных различен. Пока в большинстве случаев уполномоченные включены в систему исполнительной власти и назначаются главами администраций. Однако в субъектах Федерации, где решение о введении должности уполномоченного принято в последние два года, они назначаются, как правило, законодательным органом или с его согласия. Тем самым уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы. В Республике Северная Осетия — Алания, Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском и Красноярском краях, Самарской области для обеспечения деятельности регионального уполномоченного учрежден аппарат уполномоченного или аналогичные ему структуры. В недавно принятом Указе Президента РФ от 1 сентября 2009 г. о введении должности Уполномоченного по правам ребенка при Президенте дана рекомендация о создании подобных институтов и в регионах. По сути, данный Указ Президента субъекты РФ восприняли как руководство к действию, и процесс введения данной должности в регионах значительно активизировался. ——————————— См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 36. Ст. 4312.

Например, в срочном порядке принимается соответствующий закон г. Санкт-Петербурга; указом Президента Республики назначен уполномоченный в Чувашии, и одновременно дано поручение подготовить соответствующий закон; назначен уполномоченный в г. Ульяновске; губернатор Смоленской области в январе 2010 г. принял решение об учреждении новой должности — Уполномоченного по правам ребенка в Смоленской области (он будет входить в структуру аппарата Уполномоченного по правам человека; в Приморском крае, Амурской и Сахалинской областях для организации деятельности Уполномоченного по правам ребенка планируется введение дополнительных должностей государственной гражданской службы; в Еврейской автономной и Магаданской областях, Чукотском автономном округе должность УпПР будет учреждена на общественных началах, при этом организационно-техническое обеспечение его деятельности возлагается на один из органов исполнительной власти субъектов; в Камчатском и Хабаровском краях в данный момент определяется организационно-правовая форма института УпПР с учетом уже действующих комиссий по правам человека при губернаторе Камчатского края и Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае). Как отметил впервые назначенный Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ А. И. Головань, «регионы действуют в зависимости от того, кто как понимает эту ситуацию и кто как может, т. к., безусловно, создание нового органа требует и дополнительных финансовых средств, а выделение их не всегда приветствуется в период кризиса. В этих условиях появление новой государственной структуры, даже связанной с защитой прав детей, часто воспринимается общественностью неоднозначно. Наша задача состоит в том, чтобы помогать регионам создавать этот институт. В том числе убеждать, что изначально он создавался как самостоятельный, а не в структуре Уполномоченного по правам человека и тем более не в структуре исполнительной власти, а также давать методики и рекомендации» . ——————————— См.: Интервью ИА REGNUM Новости с А. И. Голованем, Уполномоченным по правам ребенка при Президенте России // URL: http:// www. volgograd. ru/ news/ common/ 2009/ 251027.news.

Опыт работы региональных УпПР свидетельствует, что данный институт стал важным звеном в системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними. Однако следует отметить, что развитие института УпПР в субъектах РФ и повышение эффективности его деятельности по содействию защиты прав детей сдерживаются рядом проблем. Практика показала, что успешность работы уполномоченного как института независимого контроля общества за деятельностью государственных органов по обеспечению прав детей в значительной степени связана с организационно-правовым статусом уполномоченного. Встроенность должности уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивают действия уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребенка в субъекте РФ. Примеры работы уполномоченных на общественных началах свидетельствуют о том, что они испытывают значительные трудности при осуществлении своей деятельности, прежде всего финансового и организационно-технического характера, а это, в свою очередь, снижает результативность их работы и в конечном итоге подрывает саму идею независимого контроля за деятельностью государственных органов по соблюдению прав детей. Предпочтительным представляется вариант, при котором должность уполномоченного вводится законом субъекта Российской Федерации, закрепляющим правовые основы, принципы и гарантии деятельности уполномоченного, его полномочия, порядок назначения и прекращения полномочий, а сам уполномоченный назначается законодательным (представительным) органом власти либо с его согласия. В этом случае он получает определенную стабильность и независимость в работе, что немаловажно для данного института. Не у всех уполномоченных при объективно значительном объеме их работы предусмотрено наличие аппарата, обеспечивающего его работу, что значительно ослабляет организационно-технические возможности осуществления уполномоченным его функций. Институт УпПР как на федеральном, так и на региональном уровнях пока не интегрирован в систему федерального законодательства, что ограничивает его возможности осуществлять защиту прав детей, например, в суде или детей, находящихся в пенитенциарных учреждениях. Одним из путей решения указанной проблемы на первом этапе могло бы стать включение должности УпПР в перечень органов и лиц, оказывающих содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов, и внесение соответствующего дополнения в ст. 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» . ——————————— Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

Отсутствие единого федерального закона, имеющего своей целью комплексную защиту прав матерей, детей и семьи, негативно отражается на тех общественных отношениях, которые должны быть четко урегулированы законом. В последующем представляется целесообразным продолжить работу по рассмотрению возможности разработки рамочного федерального закона, определяющего правовые основы, принципы, задачи, функции уполномоченных по правам ребенка. Принятие такого закона укажет субъектам РФ правовые ориентиры создания и деятельности регионального УпПР, что будет способствовать формированию условий эффективной работы данного института. Представляется, что данный федеральный закон должен предусмотреть в качестве основных задач уполномоченного следующие: — обеспечение гарантий прав, свобод и законных интересов ребенка, развитие и дополнение существующих форм и средств защиты прав ребенка во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит защита прав и законных интересов ребенка; — всемерное содействие восстановлению нарушенных прав ребенка; — анализ состояния дел по соблюдению прав ребенка и подготовка предложений по совершенствованию законодательства. Уполномоченные для выполнения стоящих перед ними задач должны иметь право: — посещать государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности (особенно важно, что уполномоченные обладают правом беспрепятственного посещения детских интернатных учреждений); — проводить самостоятельно или с участием государственных и муниципальных органов проверки обстоятельств, связанных с нарушением прав ребенка; — направлять государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам предложения и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав ребенка и совершенствованию процедур, затрагивающих права ребенка; — при выявленных нарушениях прав детей или конкретного ребенка обратиться в суд, в компетентные органы с просьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматриваются нарушения прав ребенка; — готовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство по вопросам, затрагивающим права ребенка; — привлекать к совместной работе квалифицированных специалистов и создавать экспертные группы, советы по правам ребенка из числа ученых и специалистов, работающих с детьми, привлекать к сотрудничеству неправительственные организации. В федеральном законе необходимо предусмотреть ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, руководителей организаций, в том числе и коммерческих организаций, за их действия или бездействие, в которых уполномоченный усматривает нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, в отношении которых он направляет свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка и предотвращению подобных нарушений в дальнейшем. Весьма важным является появление уполномоченных по правам ребенка повсеместно, а точнее — их присутствие во всех субъектах РФ без исключения на уровне администраций субъекта Федерации и органов местного самоуправления, наряду с федеральным Уполномоченным по правам ребенка. Только в этом случае можно говорить о существовании действенной, полной и прогрессивной системы защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. К сфере деятельности Уполномоченного по правам ребенка следовало бы отнести также координацию деятельности государственных, муниципальных органов и неправительственных правозащитных организаций, которые связаны единой задачей обеспечения и защиты прав ребенка в России. Развитие института уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ является стратегическим направлением государственной политики по созданию эффективной системы защиты прав детей в России.

Migrant RU

Инфолинии предоставляют информацию по вопросам, касающимся иностранцев, приезжающих и пребывающих в Польше, которые являются гражданами стран, не входящих в Европейский Союз.

Инфолинии не предоставляют информацию, связанную с предоставлением статуса беженца в Польше.

Инфолиния в Польше:

22 490 20 44 — с понедельника по пятницу с 9.00 до 17.00 (GTM +1)

Плата за подключение в соответствии с прейскурантом цен оператора

Пожалуйста, имейте в виду, что 31 июля 2018 года инфолиния Мигрант Инфо прекращает свою деятельность. Приносим извинения за неудобства.

Легализация проживания детей иностранцев печать

Возможности легализации проживания детей иностранцев, которые имеют право на проживание в Польше, зависят от вида разрешения на проживания, которое имеет родитель.

Если родитель-иностранец проживает в Польше на основании права на бессрочное проживание (постоянное место жительства) в Польше (разрешение на постоянное проживание, разрешение на проживание долгосрочного резидента ЕС), то детям предоставляется разрешение на постоянное проживание, если они:

  • родились в период действия разрешения на временное проживание родителя (разрешение на временное проживание родитель должен иметь до получения разрешения на постоянное проживание), или
  • ребенок родился, когда родитель имел в Польше право на бессрочное проживание (постоянное проживание, разрешение на проживание резидента ЕС).

Если родитель-иностранец пребывает в Польше на основании:

  • разрешения на постоянное проживание (если не имела места вышеупомянутая ситуация, то есть ребенок не родился, когда родитель имел в Польше разрешения на временное или постоянное проживание, а, например, пребывал на основании визы)
  • разрешение на проживание долгосрочного резидента ЕС (если не имела места вышеупомянутая ситуация)
  • статуса беженца
  • дополнительной защиты
  • разрешения на проживание по гуманитарным соображениям
    детям предоставляется разрешение на временное проживание.

Детям иностранцев, проживающих в Польше на основании национальной визы или разрешения на временное проживание, может быть предоставлено разрешение на временное проживание, если ребенок родился в период действия визы или разрешения на временное проживание родителя. Однако в таком случае родитель должен удовлетворять двум условиям:

  • иметь медицинское страхование в Польше,
  • иметь регулярный и стабильный источник дохода.

Несовершеннолетний иностранец не должен удовлетворять каким-либо требованиям относительно предыдущего пребывания в Польше. Заявление на выдачу такого разрешения от его имени могут подать родители, также в случае, если ребенок пребывает в Польше нелегально.

Проживание ребенка в Польше в течение пяти лет по воссоединению семьи является основанием для ходатайствования о предоставлении ему разрешения на дальнейшее временное проживание после достижения ребенком совершеннолетия (18 лет).

Польша защита прав детей

Уполномоченный по правам ребенка является сравнительно новым институтом в мировой практике. Впервые пост Уполномоченного по правам ребенка появился в Норвегии в соответствии с законом от 5 марта 1981 года, после многолетней дискуссии, начавшейся еще в 60-е годы XX века. Норвежский Барнеомбудет (Barneombudet) является независимым защитником прав детей в возрасте до 17 лет. Срок его полномочий исчисляется 4 годами, и может быть продлен не более, чем на один срок подряд. Уполномоченный по правам ребенка (далее УпПР или Уполномоченный) в Норвегии сам определяет методы своей деятельности и первоочередные задачи, имеет гарантированный доступ ко всем документам, имеющимся в распоряжении властей, а также институтов, занимающихся правами детей; он также самостоятельно решает, какие вопросы входят в его компетенцию и какие средства при их разрешении он использует. Администрация Уполномоченного по правам ребенка в Норвегии подчинена Министерству по делам детей и семьи. Оно определяет бюджет Администрации, который впоследствии утверждается норвежским парламентом. При Администрации УпПР функционирует группа экспертов, составляющая постоянно действующий Консультативный комитет УпПР. Норвежский Омбудсмен по правам ребенка стал образцом защитника прав ребенка. Этот образец был воспринят в других государствах, хотя модели деятельности Уполномоченного по правам ребенка довольно разнообразны.

В Австралии в 1989 году было создано Агенство поддержки ребенка (Child Support Agency) . Оно подчиняется Министерству семьи и коммунальных вопросов. В Австрии Бюро по делам ребенка функционирует с 1989 года, но, помимо центрального Бюро в Вене, подобное бюро действует в каждом регионе. В Финляндии функции Уполномоченного по правам ребенка с 1981 года выполняет специальная неправительственная организация. В Испании и Гватемале при администрации УпПР работают секции по правам ребенка. В Канаде действуют региональные бюро уполномоченных по правам человека с тем, что в бюро некоторых провинций существуют секции уполномоченных по правам ребенка (например, в Квебеке с 1979 года). В Коста-Рике с 1987 года действует Защитник Детей при Министерстве Справедливости и Милосердия; на практике таким Защитником является один из вице-министров юстиции. В Германии в Бундестаге с 1988 года работает парламентская Комиссия по правам детей. В Новой Зеландии в 1989 году под влиянием норвежской модели создано Бюро Комиссара по правам детей. Норвежская модель стала образцом также для Швеции, которая в 1992 году сформировала институт Омбудсмена по правам детей [1] .

В изданном ЮНИСЕФ дайджесте «Институт уполномоченных по правам ребенка» выделяется четыре основных способа образования института Уполномоченного по правам ребенка:

1. институт Уполномоченного по правам ребенка учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург);

2. институт УпПР учреждается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);

3. должность УпПР создается не на законодательной основе, а учреждается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада, Испания, Дания, Германия);

4. институт УпПР учреждается неправительственными организациями и работает под их эгидой (Финляндия, Израиль) [2] .

В деятельности уполномоченных по правам ребенка можно выделить общие черты, заключающиеся в выполнении ими следующих функций:

1. защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов;

2. расследование дел по индивидуальным жалобам детей;

3. наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей;

4. внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей;

5. содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей, так и взрослых;

6. действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями;

7. представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка.

В некоторых странах уполномоченные по правам ребенка обладают более узкой компетенцией. Например, в Финляндии омбудсмен выступает исключительно в качестве защитника по индивидуальным жалобам, подаваемым либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии уполномоченный по правам ребенка наряду с защитой интересов отдельных детей представляет интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и расширению прав и интересов всех детей.

Как показывает опыт государств, создавших у себя институты уполномоченных по правам ребенка, наличие данных институтов является важным механизмом защиты прав и интересов детей, поскольку омбудсмены по правам ребенка являются независимыми органами, наделенными правом выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающими свою деятельность исключительно на защите их интересов.

2. Особенности польской модели Уполномоченного по правам ребенка

На сегодняшний день Польша — единственное государство, в котором Уполномоченный по правам ребенка обладает конституционным статусом. Работа над созданием в Польше института Уполномоченного по правам ребенка началась по инициативе неправительственных организаций и обществ, занимавшихся проблемами, связанными с правами ребенка. Как результат их усилий, в 1997 году в Конституцию Республики Польша (п.4ст.72) было внесено положение, обеспечивающее правовую основу для создания института Уполномоченного по правам ребенка.

По Конституции Республики Польша способ назначения Уполномоченного по правам ребенка, а также объем его компетенции определяет закон. Этот закон был принят 6 января 2000 года [3] . Статья 103 Конституции РП запрещает УпПР и его заместителям совмещать исполнение своих обязанностей с мандатом депутата Сейма или сенатора. Из этой же статьи вытекает возможность назначения заместителей для УпПР.

Таким образом, Конституция РП содержит гарантированные права ребенка и другие стандарты, относящиеся к детям в Республике Польша. Права ребенка сформулированы в Конституции в соответствии с Конвенцией о правах ребенка 1989 г., ратифицированной Польшей в 1991 году [4] . Факт ратификации Конвенции означает, что Польша приняла на себя обязательство «неизменно соблюдать ее нормы», хотя, с другой стороны, при подписании Конвенции Польша сделала оговорки. Смысл оговорок сводится к тому, что права ребенка на свободу взглядов, мысли, совести и вероисповедания гарантируются, однако с тем, что одновременно уважается родительская власть согласно польским традициям, определяющим место ребенка в семье и вне ее. В польской Конституции 1997 года говорится, что родители имеют право воспитывать своих детей согласно собственным религиозным и моральным убеждениям. При этом они должны учитывать степень зрелости ребенка, его убеждения, а также его свободу мысли и вероисповедания (п.1 ст.48 и п.3 ст.53). Ограничение или лишение родительских прав возможно лишь в случаях, установленных законом, исключительно по решению суда. Ребенок, лишенный родительской опеки, имеет право на опеку и помощь публичных властей (п.2 ст.72). Органы публичной власти, а также лица, несущие ответственность за ребенка, обязаны выслушать и по мере возможности принять во внимание мнение ребенка (п.3 ст.72).

Польский Закон об Уполномоченном о правах ребенка от 6 января 2000 года определяет место УпПР в системе органов государственной власти. Уполномоченный стоит на страже прав ребенка, закрепленных в Конституции РП, Конвенции о правах ребенка и других правовых предписаниях, уважая при этом права, обязанности и ответственность родителей. Ребенком Закон считает каждое человеческое существо от момента зачатия до достижения совершеннолетия (18 лет), и это единственная норма в польском законодательстве, которая четко определяет момент начала человеческой жизни [5] .

Уполномоченный действует в границах правовых средств, установленных законом. Его цель — обеспечить ребенку полное и гармоничное развитие, уважая его достоинство. Особенной охране подлежат право ребенка на жизнь и охрану здоровья, право на воспитание в семье, право на достойные социальные условия и право на получение образования. Уполномоченный по правам ребенка принимает меры к охране детей от любого рода насилия, жестокости, эксплуатации, а также от деморализации, отсутствия должного ухода и других форм плохого обращения. Предметом заботы Уполномоченного являются все дети, но особенное внимание законодатель обращает на детей с ограниченными умственными и физическими способностями.

Уполномоченный по правам ребенка взаимодействует с Уполномоченным по правам человека, поскольку Закон налагает обязанность на Уполномоченного по правам человека рассматривать вопросы, переданные ему Уполномоченным по правам ребенка.

Компетенцией по назначению Уполномоченного по правам ребенка обладают совместно Сейм и Сенат (нижняя и верхняя палаты польского парламента). Назначает его Сейм с согласия Сената по представлению Маршала Сейма (спикера нижней палаты), Маршала Сената (председателя верхней палаты), группы численностью не менее 35 депутатов Сейма или не менее 15 сенаторов. Сенат обязан сообщить о своем решении в течение месяца со дня получения постановления Сейма. Нерассмотрение Сенатом данного постановления в течение установленного срока означает согласие с предложенной кандидатурой УпПР. В случае несогласия Сената с предложенной кандидатурой процедура назначения Уполномоченного по правам ребенка начинается заново, причем должна быть предложена новая кандидатура на этот пост.

Уполномоченный по правам ребенка приносит присягу перед Сеймом. С момента принесения им присяги начинается 5-летний срок его полномочий, который может быть продлен еще на 5 лет. С целью обеспечения беспристрастности УпПР закон налагает на него ограничения, подобно тем, которые предусмотрены для Уполномоченного по правам человека (запрет занимать иную должность и заниматься иной профессиональной деятельностью, запрет заниматься общественной деятельностью, несовместимой с обязанностями и достоинством Уполномоченного по правам ребенка). В то же время закон предоставляет УпПР гарантии независимости его деятельности (в т.ч. гарантии неприкосновенности), соблюдение которых контролирует Маршал Сейма [6] . Уполномоченный несет ответственность только перед Сеймом.

Уполномоченный по правам ребенка предпринимает действия, предусмотренные законом, по собственной инициативе, принимая во внимание поступающие к нему сведения о нарушении прав или интересов ребенка. Уполномоченный не подменяет собой специализированные службы, организации и общества, занимающиеся охраной детей, а вмешивается лишь в тех случаях, когда предпринятые меры оказались безуспешными или применялись ненадлежащим образом.

В своей деятельности Уполномоченный может обратиться в государственные и общественные органы с требованием предоставить необходимую информацию, акты и документы, в том числе содержащие личные данные. Он также может требовать от них принятия мер к защите прав ребенка в объеме компетенции, а также с целью выступления с законодательной инициативой или предложением по принятию новых или изменению действующих юридических норм. Все органы, учреждения и организации обязаны выполнить требования УпПР в течение 30 дней со дня их получения.

Уполномоченный по правам ребенка предоставляет Сейму и Сенату ежегодный отчет о своей деятельности, а также замечания о состоянии соблюдения прав ребенка в Польше. Информация эта имеет открытый и общедоступный характер, публикуется в средствах массовой информации, что стимулирует обсуждение состояния прав детей в Польше.

Для обеспечения деятельности УпПР создано Бюро Уполномоченного по правам ребенка. Организационную структуру Бюро определяет устав, утвержденный Маршалком Сейма. На основании устава функционируют два подразделения, обеспечивающие работу Уполномоченного: отдел исследований и анализа и информационно-интервенционный отдел.

3. Обзор практики Уполномоченного по правам ребенка Республики Польша

В Польше сегодня действует целый ряд учреждений, занимающихся правами детей. Однако учреждение института Уполномоченного по правам ребенка означало создание независимой организации, наделенной полномочиями контрольного, предупредительного и возбудительного характера, способной поддержать любые усилия, направленные на защиту прав ребенка.

Первым Уполномоченный по правам ребенка Республики Польша был назначенный 8 июня 2000 года Марек Пеховяк. Однако уже 9 сентября 2000 года он подал в отставку «в связи с неспособностью по состоянию здоровья выполнять возложенные на него обязанности». Однако на самом деле причина крылась в том, что Сейм не предусмотрел отдельной строки в бюджете на организацию деятельности Уполномоченного, материальное и технического оснащение его Бюро.

Новым Уполномоченным по правам ребенка на пятилетний срок был назначен депутат Сейма Республики Польша, судья Павел Ярос, приступивший к своим обязанностям 16 февраля 2001 года. За неполные два года его деятельности успел накопиться солидный опыт в деле защиты прав детей.

Перечень вопросов, с которыми обращаются к Уполномоченному в Польше, очень разнообразен. Многие из них указывают на пробелы в действующем законодательстве, противоречие юридических норм или просто на отсутствие возможности системного решения. Нередко в таких случаях к перечисленным выше трудностям добавляется различие мнений и взглядов заинтересованных сторон и отсутствие объективности.

В 2001 году Уполномоченный по правам ребенка рассмотрел 1002 обращения. В нижеприведенной таблице показаны тематика и количественное соотношение этих обращений:

Защита прав человека в Польше

Демократизация общественной и политической жизни как следствие перемен, произошедших в 1989 г. позволила Польше принять в полном объеме международные нормы в области защиты прав человека. Результатом этого стала ратификация целого ряда договоров и международных контрольных процедур.

Эти меры, направленные также на создание определенного мнения о польской системе демократии, правопорядка и прав человека в глазах международной общественности явились важным шагом Польши на пути вступления в Совет Европы, Североатлантический союз, а также в Европейский Союз.

Польша — один из авторов Заключительного акта КБСЕ

Идея создания Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе (КБСЕ в 1995 г. была переименована в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе — ОБСЕ), родилась в 60-е гг., как очередной шанс ослабления военно-политического соперничества между государствами Варшавского Договора и НАТО. Польша была одним из авторов этой инициативы. На сессии Ассамблеи Организации Объединенных Наций 14 декабря 1964 г. министр иностранных дел Польши Адам Рапацкий представил предложение о создании общеевропейской конференции по вопросам безопасности и сотрудничества. Подписанный в августе 1975 г. Заключительный акт КБСЕ определял рамки мирного сотрудничества государств «от Ванкувера до Владивостока». Активное участие в реализации постановлений Акта и на форуме ОБСЕ стало одним из краеугольных камней польской внешней политики.

Начало деятельности гражданских организаций

Принятие Заключительного акта Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе повлияло на зарождение в социалистических государствах гражданских организаций и движений, ставивших своей целью защиту прав человека. Одной из таких организаций был Комитет защиты рабочих (КЗР), созданный как ответ на репрессии государственных властей в отношении участников рабочего протеста в 1976 г. Главным заданием Комитета была финансовая и юридическая помощь рабочим, подвергавшимся преследованиям. После массовых увольнений в 1977 г. Комитет защиты рабочих преобразовался в Комитет общественной самообороны «КЗР». Очередным оппозиционным объединением было Движение в защиту прав человека и гражданских прав, которое действовало в 1977 — 1981 гг. Эта организация видела возможность реализации поставленных перед собой целей путем преобразований системы, направленных на создание правового государства, гражданского общества и освобождения Польши от влияния СССР. Среди родившихся тогда организаций до сегодняшнего дня действует Хельсинский комитет в Польше, который с момента создания в 1982 г. контролирует соблюдение прав человека и основных гражданских свобод, гарантированных подписанными Польшей международными договорами и документами КБСЕ/ОБСЕ. Комитет является членом Международной Хельсинской федерации по защите прав человека с центром в Вене.

Ухудшение политической и экономической ситуации страны в конце 70-х гг. привело к созданию свободных профсоюзов по инициативе деятелей оппозиции.

Результатом руководимой профсоюзами забастовки на Гданьской судоверфи в 1980 г. было создание, Независимого самоуправляемого профсоюза «Солидарность» при согласии властей. Вскоре «Солидарность» превратилась в массовое движение, в рядах которого находилось более 10 миллионов человек.

Во время военного положения, введенного в декабре 1981 г. официальная активность общественных и рабочих организаций приостановилась. Организации были вынуждены вести свою деятельность по защите прав человека подпольно. Выражением признания международной общественности заслуг демократической оппозиции в Польше было присуждение в 1983 г. Нобелевской премии мира лидеру «Солидарности», занявшему позже пост президента Республики Польша — Леху Валенсе.

Конституция РП — фундамент свободы, прав человека и гражданина

Демократическая Польша гарантирует своим гражданам соблюдение прав человека и гражданских прав. Эти гарантии содержатся в законодательных актах, среди которых самое большое значение имеет Конституция РП, принятая в 1997 г. Согласно Конституции, «врожденное и неизбывное человеческое достоинство служит источником свободы и прав человека и гражданина. Достоинство человека является неприкосновенным, а его уважение и защита является обязанностью государственной власти» (статья 30). Конституция РП гарантирует также гражданам, представляющим национальные и этнические меньшинства «свободу сохранения обычаев и традиций, а также развития собственной культуры» (статья 35).

Государственные органы, осуществляющие контроль над соблюдением прав человека

В Польше последовательно предпринимаются меры, нацеленные на формирование гражданского общества. Одним из важнейших его признаков является совокупность действий властей в соответствии с законодательством, а также наличие учреждений, гарантирующих соблюдение прав человека и гражданских прав. Польский парламент чутко реагирует на вопросы, связанные с защитой прав человека. Доказательством этому служат, прежде всего, предпринимаемые парламентом меры. В полномочия сеймовой Комиссии по делам органов правосудия и защите прав человека входят вопросы соблюдения законодательства и правопорядка, а также прав человека.

Сейм при согласии Сената назначает Представителя правительства по гражданским правам — конституционный орган, стоящий на страже прав и свобод, гарантированных Конституцией и другими законодательными актами. Представитель правительства по гражданским правам пользуется широкими полномочиями и располагает различными юридическими инструментами, дающими ему возможность эффективно защищать интересы каждого гражданина, права которого каким-либо образом были нарушены.

Конституционный суд, обеспечивающий контроль над создающимися в Польше правовыми актами, также следит за соответствием законов и предписаний международным договорам, ратифицированными польским государством. Кроме того, Конституционный суд является органом, в который каждый, (как гласит статья 79 Конституции РП) «чьи гарантированные Конституцией свободы или права были нарушены», имеет право подать так называемую «конституционную жалобу». Гарантами уважения прав человека и гражданина являются также независимые суды.

Неправительственные организации

Год 1989-й был переломным для всех неправительственных организаций. Именно тогда в ряду неправительственных учреждений образовалось польское отделение Amnesty International, являющееся частью всемирного движения, опирающегося на идеи и принципы Всеобщей декларации прав человека. В том же году начал свою деятельность Хельсинский фонд по защите прав человека в Польше — независимый научно-исследовательский институт. В настоящее время Хельсинский фонд по защите прав человека — это одна из наиболее опытных и профессиональных неправительственных организаций, стоящих на страже прав человека.

Деятельность на международной арене

Польша как член Организации Объединенных Наций ратифицировала еще до 1989 г. значительную часть международных договоров, касающихся защиты прав человека. Однако только построение демократии принесло плоды в виде признания этих прав областью интереса международной общественности, а не — как во времена ПНР — внутреннего дела каждого государства. Польша ратифицировала Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, в совокупности составляющие Пакт ООН о правах человека. Примечательно, что среди конвенций по правам человека, принятых в системе Организации Объединенных Наций, две из них были разработаны по инициативе Польши. Речь идет о «Конвенции о неприменении срока давности в отношении военных преступлений и преступлений против человечества», а также о «Конвенции о правах ребенка». Принятие этих актов международной общественностью является большим успехом польской дипломатии.

В 2002 г. пост председателя Комиссии ООН по правам человека был во второй раз доверен представителю Польши (впервые этот факт имел место в 1972 г.). Данный шаг свидетельствует о том, что активность Польши и ее вклад в защиту прав человека на протяжении десятилетия преобразований были замечены и получили высокую оценку в глазах международной общественности. Огромную важность этого решения подчеркнул министр иностранных дел Польши Влодзимеж Цимошевич, который в своем официальном выступлении в Сейме заявил, что «председательством в Комиссии по правам человека мы должны воспользоваться для придания особой роли проблемам, связанным с правами человека в нашей внешней политике».

Наиболее действенная система нормативов в области защиты прав человека создана в рамках Совета Европы. Польша была принята в эту организацию в 1991 г. после выполнения трех предусмотренных уставом этой организации требований: установления образцовой демократии, базирующейся на принципе плюрализма; соблюдение правовых норм; соблюдение основных прав и свобод человека. Одновременно с официальным вступлением в Совет Европы Польша приняла Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а затем подписала декларацию о признании компетенции Европейской Комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека. Эти шаги означали принятие Польшей всей конвенционной системы с ее высокими стандартами, как в отношении содержащихся в ней требований, так и инструментов контроля, а также развившейся на протяжении длительного периода системы судебных постановлений Европейской Комиссии и Суда по правам человека. Кроме того, Польша подписала Европейскую Конвенцию о недопустимости применения пыток и жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения и наказания, а также Европейскую общественную хартию.

Ратификация Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод дала польским гражданам полное право подавать индивидуальные жалобы в Европейский Суд по правам человека. Польша является также членом многих региональных и субрегиональных объединений. Как участник КБСЕ/ОБСЕ Польша приняла все постановления, содержащиеся в этих документах в рамках так называемого «человеческого измерения», касающиеся принципов образцовой демократии, правовых норм и прав человека. Польша активно участвует с 1991 г. в деятельности рабочих групп по делам меньшинств в рамках Центрально-Европейской инициативы. Польша подписала разработанный ЦЕИ в 1994 г. пакет правовых норм по защите национальных меньшинств. Польша также проявляет большую активность в деятельности рабочей группы по поддержке демократических институтов, созданной Советом государств Балтийского моря. В 1994 г. был учрежден пост Комиссара по делам демократических институтов и прав человека, в том числе прав представителей национальных меньшинств.

Участие в деятельности Международной организации труда тесно связано с ратификацией Польшей всех конвенций, относящихся к так называемому «хребту» системы защиты прав человека. Среди основных актов следует назвать Конвенцию, говорящую о свободе союзов и защите прав союзов и объединений, Конвенцию, касающуюся проблем дискриминации при приеме на работу и в профессиональной деятельности.

Если говорить о ЮНЕСКО, то Польша ратифицировала одну из основных конвенций, относящихся к защите прав человека — Конвенцию, касающуюся борьбы с дискриминацией в области образования.

Участие Польши в разрешении конфликта на Балканах

В 1992 — 1995 гг. Специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека в Боснии был Тадеуш Мазовецкий — первый некоммунистический глава правительства в послевоенной истории Польши. Подготовленные им отчеты открывали трагическую правду о судьбах гражданского населения, права которого многократно нарушались в период балканской войны.

В 1995 г. после драматических событий в Сребренице Тадеуш Мазовецкий подал в отставку, отказавшись от «показного участия в процессе защиты прав человека». Об искреннем уважении мировой общественности к Тадеушу Мазовецкому и признательности за его заслуги в деятельности по защите прав человека свидетельствует выдвижение его кандидатуры на Нобелевскую премию мира.

На пост Международного представителя по правам человека в Косово — одного из высших представителей международной общественности, занимающегося проблемами стабилизации в этом регионе и главы важнейшего учреждения в области защиты прав человека — в 2000 г. был назначен представитель Польши Марек Антони Новицкий. Он является одним из основателей Хельсинского комитета в Польше и бывшим членом Европейской Комиссии по правам человека в Страсбурге (до момента ее роспуска в октябре 1999 г.). В задачу омбудсмена в Косово входит также защита прав и свобод всех местных жителей.

Культура на защите прав человека

Год 2001-й изобиловал культурными мероприятиями, связанными с проблематикой защиты прав человека. В ноябре в Варшаве состоялся фестиваль «Один человек — целый мир», который был первым польским фестивалем из международного цикла кинофестивалей «One World», кинофестивалей, представляющих документальные фильмы. Программа фестиваля была адресована, прежде всего, молодежи, заинтересованной проблемами современного мира и общества. Среди почетных гостей фестиваля были известные деятели культуры, представители средств массовой информации и активисты общественных организаций, занимающегося вопросами защиты прав человека.

В декабре 2001 г. Хельсинский фонд по защите прав человека при участии Центра современного искусства «Уяздовский замок» и Фонда молодого кино организовал в Варшаве первый международный кинофестиваль, посвященный правам человека. Демонстрации фильмов сопутствовали дискуссии с участием специалистов. Гостями, участниками и зрителями этого кинофестиваля стали не только деятели неправительственных организаций, чья деятельность связана с защитой прав человека, но и широкие круги общественности, в основном — молодежь и студенты.