Источники муниципального права в фз

06.07.2018 Выкл. Автор admin

Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

1.4. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.

Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.;

2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.

На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Законы муниципального права

Имеется множество специальных федеральных законов, содержащих нормы муниципального права:

— Федеральный закон № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;
— Федеральный закон № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;
— Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.

Источниками муниципального права являются практически все кодексы России, прежде всего:

— Налоговый Кодекс РФ,
— Бюджетный кодекс РФ,
— Градостроительный кодекс РФ,
— Земельный кодекс РФ,
— Гражданский кодекс РФ и др.

Будучи комплексной отраслью права, муниципальное право включает в себя нормы, содержащиеся во многих федеральных законах:

— Федеральном законе № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральном законе № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ;
— Федеральном законе № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
— Федеральном законе № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.

Нормы муниципального права содержатся в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ, нормативно-правовых актах органов исполнительной власти РФ:

— Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;
— Указ Президента РФ № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»;
— Указ Президента РФ № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»;
— Постановление Правительства РФ № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований»;
— Постановление Правительства РФ № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», Приказ Минюста РФ № 139 «Об утверждении положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» и др.

Авторское право
Административное право
Гражданское право
Наследственное право
Обязательственное право
Публичное право

Назад | | Вверх

Источники муниципального права

Понятие источника муниципального права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле как формы выражения права, содержащей нормы права, обязательные к исполнению.

Источники муниципального права можно классифицировать минимум по двум основаниям: 1) по субъектам правового регулирования; 2) по объему и характеру регулируемых отношений (статутные акты о местном самоуправлении и акты, дополняющие эти статутные акты или развивающие их).

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154, нет упоминания о муниципальном праве, но есть ст. 4 «Правовая основа местного самоуправления», в которой перечисляются виды правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Эти акты и являются источниками муниципального права, определяемыми по субъектам правового регулирования. Закон N 131-ФЗ дает перечень указанных актов в иерархической последовательности. Впервые в качестве одной из правовых основ местного самоуправления называются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. К таким международным договорам относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 г. Однако, хотя эта Хартия служит образцом демократического устройства местного самоуправления в Европе, Конституция РФ и федеральные законы, как отмечает Конституционный Суд РФ, закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать. Речь идет прежде всего о гарантиях правовых, которые не всегда подкрепляются гарантиями экономическими или политическими. Этот и многие другие выводы, содержащиеся как в констатирующей, так и резолютивной частях решений Конституционного Суда РФ, вынесенных по итогам проверки конституционности актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в федеральных законах, имеют общеобязательный характер и потому признаются источниками муниципального права.

В перечень источников муниципального права, содержащийся в ст. 4 Федерального закона N 131-ФЗ, входит Конституция Российской Федерации. В Конституции РФ заключен ряд норм, в которых местное самоуправление определяется как одна из основ конституционного строя, форма народовластия.

Роль прав и свобод человека определяется как смысл деятельности местного самоуправления, устанавливаются обязанности органов местного самоуправления в качестве гарантов некоторых основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 3, 8, 9, 12, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46), определяются формы организации местного самоуправления (ст. 130-133), разграничиваются содержание законодательного регулирования этого демократического института между Федерацией и ее субъектами (п. «н» ст. 72 и ч. 2 ст. 76).

Если обратиться к мировому опыту конституционного регулирования, можно заметить, что в конституциях современных федеративных государств муниципальные институты в одних случаях в основных законах федераций не регламентируются вообще (США, Канада), а в других (например, в Мексике) определяют подробнейшим образом сферу деятельности муниципалитетов.

Наконец, в некоторых конституциях дается только краткая обобщающая характеристика местного самоуправления (в ФРГ, например) и несколько норм о принципах его организации и основах финансирования. Остальное приходится на долю законодательства субъектов Федерации. Каждый из этих вариантов связан с историческими особенностями возникновения и утверждения федераций, самих институтов местного самоуправления и политическими традициями.

В Конституции РФ, закрепившей контуры новой реальной федерации, заменившей прежнюю формальную федеративную систему, можно было с сугубо теоретических позиций и не определять так подробно статус местного самоуправления. Достаточно было бы установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив право самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы. Но какое конкретно местное самоуправление признается новым федеративным государством? Любое, которое возникает в каждом субъекте Федерации? Надо учитывать, что традиции демократической местной власти в России невелики, опыт незначителен. При этих условиях местное самоуправление строится «сверху», по инициативе федеральных органов. Нужна его общая конституционная модель, необходимы правовые федеральные гарантии ее осуществления. Именно в этом качестве следует рассматривать достаточно подробное регламентирование Конституцией РФ самого приближенного к населению института публичной власти.

Вслед за Конституцией РФ ст. 4 Федерального закона N 131-ФЗ называет в качестве источников муниципального права федеральные конституционные законы, другие федеральные законы.

Перечень нормативных правовых актов, составляющих правовую основу муниципального права, закрепленный в Законе N 131-ФЗ, существенно отличается от того, который был установлен Федеральным законом N 154-ФЗ.

В нем говорилось не о правовой основе, а о законодательной основе местного самоуправления. Речь шла о нормах муниципального права, которые, по смыслу ст. 7 Закона, идентифицировались с законодательными нормами в узком смысле, регулирующими местное самоуправление. О подзаконных актах, их роли в регламентировании местной демократической власти речи не было. Формально из текста статей Закона о законодательной основе местного самоуправления нельзя было сделать вывод, что местное самоуправление не может регламентироваться актами органов исполнительной власти. Вправе ли она этим заниматься и в какой мере, из Закона N 154-ФЗ понять было нельзя. Если исходить из того, что местное самоуправление осуществляется только на основе

Конституции РФ и федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Федерации, то это следует признать позицией, не реальной для условий России, правовая система которой находится пока в стадии становления.

Она постоянно опровергалась практикой издания по вопросам местного самоуправления не только законов (федеральных и региональных), но и правовых нормативных актов Президента, Правительства, министерств и ведомств Российской Федерации.

Регулирование местного самоуправления только законами, конечно, создает больше правовых гарантий утверждения адекватного объективным условиям и соответствующего конституционным положениям демократического института публичной власти. Но когда этот институт находится в процессе укоренения, только законом не обойтись. Нужны нормативные акты органов исполнительной власти. Да и после укоренения муниципалитетов эти акты тоже могут занять свое место в системе нормативного регулирования местного самоуправления.

При этом надо иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормальные акты субъектов Федерации. По точному смыслу этой формулы акты федеральных органов исполнительной власти не могут приниматься по вопросам реализации общих принципов организации местного самоуправления. Вопросы организации и осуществления местной власти в конкретных сферах, а также вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления опосредовано затрагиваются в том числе в законах, принимаемых по предметам ведения РФ, или законами о наделении муниципальных органов отдельными федеральными государственными полномочиями. В этом случае федеральное подзаконное регулирование имеет конституционное основание.

Когда законы содержат не декларированные, а вполне конкретные правила, оставляя не слишком много свободы усмотрения для их применения, возможность издания подзаконных актов оправдана и, более того, необходима. Именно в этом контексте следует рассматривать положение Закона N 131-ФЗ о том, что правовую основу местного самоуправления составляют не только законы, но и издаваемые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации.

Из иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих местное самоуправление, о которых говорится в Законе N 131-ФЗ, следует отметить указы Президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ. В качестве примеров можно привести Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г., устанавливающие перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, которая должна учитываться при формировании поселений и муниципальных районов, или постановление Правительства РФ от 6 ноября 2004 г., которым установлены квалификационные ограничения для должностей финансовых органов местной администрации.

Источники права по вопросам местного самоуправления включают, кроме федеральных актов, акты субъектов Федерации, к которым относятся конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Из числа этих актов не исключаются нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, но по общему правилу они должны издаваться в соответствии с законами субъектов Федерации.

Относительно разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации речь впереди. Здесь же отметим только, что соотношение этих актов, как оно определялось Законом N 154-ФЗ, существенно отличается от того, которое закреплено Законом N 131-ФЗ.

Правовое регулирование местного самоуправления происходит на трех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном. К актам муниципальным, составляющим правовую основу местного самоуправления, Закон N 131-ФЗ относит уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (подробно речь о них пойдет ниже).

Разграничивая источники муниципального права по объему закрепляемого ими правового материала, следует отметить статутные федеральные законы об общих принципах местного самоуправления, другие правовые акты целиком или в большей части своей посвященные местному самоуправлению, и правовые акты (они могут быть и федеральными, и региональными, и муниципальными), регулирующие наряду со многими другими вопросами и вопросы муниципального права.

Статутный закон об общих принципах местного самоуправления предусмотрен п. «н» ст. 72 и п. 2 ст. 76 Конституции РФ. С начала социальной и политической перестройки и до настоящего момента было принято четыре таких закона. Последний статутный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят 6 октября 2003 г. и полностью вступил в силу с 1 января 2009 г. Со дня официального его опубликования в октябре 2003 г. до 1 января 2009 г. был установлен переходный период, в течение которого начали действовать и частично осуществлены некоторые положения, для которых были установлены иные сроки и порядок вступления в силу (например, положения ст. 11-16, 34-37, 2, 4, 28, 44 и др.).

Рядом со статутными законами в качестве источников муниципального права располагаются иные федеральные законы, целиком посвященные регулированию отдельных вопросов правового положения муниципалитетов и их деятельности. Это такие федеральные законы, как, например, Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Кроме того, нормы муниципального права могут содержать акты, хотя и не посвященные целиком местному самоуправлению, но в большей или меньшей мере затрагивающие его организацию и деятельность. Это, например, федеральные законы от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др. Больше всего такие законы (прежде всего — федеральные) касаются компетенционной части статуса органов местного самоуправления. Достаточно назвать Градостроительный или Жилищный кодексы Российской Федерации.

Множественность таких актов дает основания для подразделения источников муниципального права по отраслям правового регулирования, связанным с решением вопросов местного значения. Кроме того, источники муниципального права можно разграничивать и по различным иным признакам и основаниям.

21.Федеральные законы Российской Федерации как источники муниципального права.

В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации местного самоуправления. Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, — более 1300, из них Федеральных законов — более 1501. Следует назвать такие Федеральные законы, как «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»

В Государственной Думе в различной степени готовности находятся проекты федеральных законов: «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации»; «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность»; «О государственных минимальных социальных стандартах»; «Об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного порядка».

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, делятся на две группы:

1)законы, регулирующие только отдельные вопросы местного самоуправления (например, федеральные законы о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и т.д.);

2)отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни (например, федеральные законы о занятости населения, об образовании и т.д.).

Как правило, в законах второй группы есть разделы (главы), посвященные полномочиям или предметам ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти законы принимались в разное время. И очень часто возникают ситуации, когда отраслевые законы иным образом регулируют разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, данному Федеральному закону применяются нормы Конституции РФ и данного Федерального закона.

22.Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-фз: краткая характеристика основных положений.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» был принят в августе 1994 г. Он содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов муниципальных отношений. Его нормами закрепляются основы деятельности и государственные гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Основная задача этого закона – обеспечение самостоятельности местного самоуправления, которая гарантирована Конституцией РФ.

Это достигается с помощью следующих правовых механизмов:

1)право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем и независимость этих органов от государственной структуры управления.

2)способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения;

3)наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться;

4)предоставления органам местного самоуправления гарантии судебной защиты и др.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», допускается только путём внесения изменений и дополнений в него.

ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вступивший в силу 1 января 2006 г., содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Его нормами закрепляются полномочия органов государственной власти РФ и её субъектов в области местного самоуправления; перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований; основы деятельности местного самоуправления; формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления; государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Источники муниципального права

Источники права с точки зрения теории права различаются в материальном (экономическом) и формальном (юридическом) значениях. В материальном или экономическом смысле источники права – это те явления действительности, которые влияют на систему правого регулирования как таковую, т.е. предопределяют содержание правовых предписаний. С этих позиций источниками права являются и разного рода отношения (преимущественно материального характера) между субъектами регулирования, и, в более общем смысле, экономический базис жизни общества.

С юридической точки зрения источник праваэто формы, в которых находят свое выражение и становятся общеобязательными правила поведения, превращаясь тем самым в правовые нормы. Любое правило поведения, когда ему придают юридическую обязательность, облекают в определенную правовую «оболочку» – форму, становится нормой. В Российской Федерации в качестве таких форм выступают нормативные правовые акты, поэтому и основными источниками муниципального права в Российской Федерации являются нормативные правовые акты, которые имеют достаточно четкую структуру и иерархию.

Возглавляет всю систему источников муниципального права Конституция РФ. Она содержит фундаментальные, основополагающие положения, касающиеся местного самоуправления, его организации и функционирования в Российской Федерации. Совокупность норм Конституции, регулирующих местное самоуправление, позволяет определить основные черты конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации.

Часть 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Наиболее важным таким договором в сфере муниципального права, регулирующим основы местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. [1] Европейская хартия требует, чтобы принцип местного самоуправления (понимаемый как наличие на местном уровне публичной власти) был признан во внутреннем законодательстве, а также, если это допускает его правовая система, в конституции государства. Кроме того, Хартия регулирует вопросы, касающиеся понятия местного самоуправления, сферы его компетенции, его территориальных основ, структуры органов местного самоуправления, выборности представителей местной власти, контроля за местным самоуправлением, финансовых основ местного самоуправления, межмуниципального сотрудничества, защиты прав местного самоуправления и др. Положения Европейской хартии местного самоуправления следует рассматривать как общие принципы, определяющие политику государства по отношению к местному самоуправлению. Все национальное законодательство о местном самоуправлении должно быть основано на этих принципах.

Система нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление в Российской Федерации, состоит из трех уровней – федерального, субъектов РФ и муниципального.

На федеральном уровне правовую основу местного самоуправления формируют федеральные конституционные законы и «обычные» федеральные законы, подзаконные акты, принимаемые федеральными органами государственной власти.

Федеральные законы, регулирующие местное самоуправление, подразделяются на три типа. Во-первых, это комплексные законы, регулирующие местное самоуправление как уровень публичной власти в целом; во-вторых, – отраслевые, которые регламентируют ту или иную отрасль общественных отношений, в том числе содержат предписания, адресованные местному самоуправлению; в-третьих, специальные федеральные законы, посвященные регулированию какой-либо достаточно «узкой» группы муниципальноправовых отношений.

К законам первого типа относится Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Это базовый для всей системы российского местного самоуправления нормативный правовой акт: он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые его основы, иные принципы его организации.

На федеральном уровне действует также большое количество отраслевых законодательных актов, в которых часто содержатся предписания, адресованные субъектам местного самоуправления. К их числу, например, относятся Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании». Федеральные законы от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне». Следует отметить, что значительное число отраслевых федеральных законов, возлагающих на местное самоуправление те или иные обязанности, а также расходные обязательства (причем такие, которые органы местного самоуправления вынуждены были финансировать за счет собственных средств, а не передаваемых государственных ресурсов), было существенно сокращено положениями Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»” и ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ).

На федеральном уровне действуют и специальные законы, непосредственно регулирующие ту или иную достаточно узкую группу общественных отношений в области местного самоуправления. Например, порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего регулируются Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ).

Характеризуя далее систему источников муниципального права, необходимо упомянуть нормативные акты, носящие подзаконный характер. На федеральном уровне такими актами являются, прежде всего, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

После принятия Конституции РФ и до появления Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ; утратил силу с 1 января 2009 г.) был принят ряд указов Президента РФ, которые оказали существенное воздействие на формирование современного местного самоуправления. В их числе прежде всего следует назвать Указы Президента РФ от 09.10.1993 № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления», от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления», от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» и др. Эти указы были приняты после роспуска Верховного Совета РФ (высшего законодательного, представительного и контрольного органа государственной власти РФ начала 90-х гг. XX в.) и носили временный характер. Их действие во времени было ограничено моментом принятия соответствующих федеральных законов. При этом данные указы полностью или в части исключали из правовой сферы действие отдельных российских законов, сами положения указов часто содержали нормы, которые носили законодательный характер. Данный способ внесения изменений в действующее законодательство вряд ли можно признать правомерным, так как указы Президента РФ не могут противоречить законам РФ. Но они действовали в течение нескольких лет, и во многом именно под их воздействием сформировалась современная система институтов местной власти.

В настоящее время в числе наиболее важных указов Президента РФ – источников муниципального права РФ следует назвать Указы Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления», от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

В ряду нормативных правовых актов Правительства РФ, относящихся к числу источников муниципального права, следует назвать постановления от 25.12.2007 № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям», от 11.11.2006 № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования», от 06.02.2006 № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом», распоряжение от 11.09.2008 № 1313-р «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов”» и др.

Иные органы исполнительной власти Российской Федерации также вправе издавать нормативные правовые акты, и в случае если эти акты будут содержать муниципально-правовые нормы, они также будут относиться к источникам муниципального права. В качестве примеров такого рода актов можно привести указание ЦБ РФ от 07.11.2007 № 1900-У «Об особенностях ведения счетов Федерального казначейства в случаях передачи полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации», приказ Федерального казначейства от 25.08.2005 № 12-н «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» или приказ Федерального казначейства от 22.03.2005 № 1-н «Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства».

Весьма небесспорным в теории муниципального права является вопрос о решениях судебных органов как источниках права. Прежде всего речь идет о решениях высших судебных органов, в частности Конституционного Суда РФ. Формально оценивая судебные решения, следует прийти к выводу о невозможности их отнесения к источникам права РФ, поскольку российская – континентальная – система права признает в качестве такового только нормативный акт – правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным правовым актом. Решения же судов, в том числе и Конституционного Суда РФ, носят правоприменительный характер, т.е содержат индивидуальные предписания (по каждому конкретному делу, рассматриваемому судом), даже в том случае, когда речь идет о толковании положений Конституции РФ, действует, распространяется на неопределенный круг лиц и применяется именно соответствующая (истолкованная Конституционным Судом) конституционная норма, а не решение Конституционного Суда. Тем не менее в последнее время весьма часто обосновываются и противоположные точки зрения: о суде как «негативном» законодателе (Конституционный Суд РФ, признавая ту или норму федерального закона неконституционной, прекращает ее действие, а это признак нормативности) или «о правовых позициях» (те общие положения, на которых основаны решения Конституционного Суда РФ и которые применяются самим судом во всех случаях, когда он рассматривает сходные дела). В ряде субъектов РФ приняты законы о нормативных правовых актах, в которых решения конституционных (уставных) судов определяются именно как нормативные акты. Окончательное решение по данному вопросу, очевидно, будет вынесено федеральным законодателем (либо в специальном акте, либо в общем законодательном акте о нормативных актах).

На уровне субъектов РФ правовую базу местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ и подзаконные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ. В конституциях и уставах субъекты РФ закрепляют основы местного самоуправления, как правило, воспроизводя нормы федеральной Конституции.

В субъектах РФ также приняты комплексные акты, регулирующие организацию местного самоуправления на территории субъекта РФ: это законы о местном самоуправлении, законы об организации местного самоуправления, законы об общих принципах организации местного самоуправления на территории субъекта РФ. Практика такого нормотворчества субъектов РФ свидетельствует о том, что в данных законах нормы о местном самоуправлении не получают существенного развития по сравнению с федеральным законодательством. В большинстве случаев попросту воспроизводятся соответствующие нормы Федерального закона № 131-ФЗ.

Субъекты РФ принимают также большое количество отраслевых актов, в которых регулируется организация и деятельность органов местного самоуправления: законы об образовании, о здравоохранении, о физкультуре и спорте, о защите прав ребенка и др. При этом в настоящее время субъекты РФ весьма существенно ограничены в возможностях отраслевого регулирования местного самоуправления: согласно абз. 2 ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ субъекты РФ вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом.

На уровне субъектов РФ возможно принятие и специальных законов о местном самоуправлении: о бюджетном устройстве, межбюджетных отношениях бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, муниципальной службе и др. В этих законах регламентируются отдельные вопросы организации местного самоуправления и, как правило, на основании данных правовых актов органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, регулирующие местное самоуправление. Так выстраивается система: «федеральное регулирование – региональное регулирование – муниципальное регулирование». Например, на основе Федерального закона № 25-ФЗ субъекты РФ принимают собственные законы о муниципальной службе, а органы местного самоуправления – должностные инструкции муниципальных служащих.

Нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов РФ, также являются составной частью системы правовых актов, регулирующих местное самоуправление, т.е источниками муниципального права. В большинстве субъектов РФ такими подзаконными нормативными актами являются указы президентов республик в составе Российской Федерации, постановления губернаторов, глав администраций или правительств, администраций субъектов РФ. После принятия Конституции РФ в декабре 1993 г. и до формирования законодательных органов субъектов РФ эти правовые акты были во многом определяющими в регулировании местного самоуправления. Это соответствовало практике, распространенной в тот период на федеральном уровне, когда правовое регулирование по многим вопросам, требующим законодательного регулирования, например вопросам бюджета РФ, федеральных налогов и сборов, банковской и инвестиционной деятельности, земельной реформы, собственности, государственной службы, социальной защиты населения и т.д., осуществлялось Президентом РФ (см., например, Указ Президента РФ от 07.10.1993 № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»).

Источниками муниципального права, принимаемыми на уровне местного самоуправления, являются муниципальные правовые акты: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон от 27.12.2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» предложил следующее определение муниципального правового акта: это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Муниципальные правовые акты принимаются, во-первых, по вопросам местного значения (такое право предоставлено населению муниципальных образований непосредственно, а также органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления) и, во-вторых, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В последнем случае акты могут приниматься только органами или должностными лицами местного самоуправления и только на основании или во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами либо законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, за их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт РФ либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления, установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ или действующему законодательству, он вправе обратиться в суд. Но до вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта РФ либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта РФ либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Никакие другие муниципальные правовые акты не могут противоречить названным актам.

Устав муниципального образования – это нормативный правовой акт комплексного характера, регулирующий все наиболее важные вопросы, связанные со статусом муниципального образования. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления квалифицированным (две трети от общего состава депутатов представительного органа) большинством голосов. Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Государственную регистрацию организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (в настоящее время это Минюст России). Осуществляют ее регистрирующие органы (территориальные подразделения Минюста России). При регистрации они обязаны проверить соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ и установить, был ли соблюден надлежащим образом порядок принятия устава муниципального образования. Сама регистрация заключается в присвоении уставу муниципального образования государственного регистрационного номера, выдаче свидетельства о государственной регистрации и включении сведений об уставе в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

Особый статус (по юридической силе, по сути, равный уставу муниципального образования) решений, принятых на местном референдуме, связан с тем, что местный референдум – это форма прямого волеизъявления, позволяющая населению непосредственно решать вопросы местного значения. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение трех месяцев издать соответствующий акт (за неисполнение предусмотрены меры юридической, прежде всего дисциплинарной, ответственности).

Представительный орган муниципального образования принимает, во-первых, решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, во-вторых, решения по вопросам организации деятельности представительного органа. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Пределы нормотворчества представительного органа местного самоуправления определены федеральными законами, законами субъекта РФ и уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования как должностное лицо муниципального образования, наделенное собственными полномочиями по вопросам местного значения, вправе издавать постановления и распоряжения в целях их решения. Равным образом глава местной администрации в пределах полномочий, установленных законодательством, муниципальными правовыми актами издаст постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Кроме того, иные должностные лица местного самоуправления, в случае если они наделены уставом муниципального образования собственными полномочиями, вправе издавать распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их ведению, которые также будут являться источниками муниципального права.

Вопрос об источниках муниципального права имеет и еще одну строну, которая является недостаточно исследованной в теории муниципального права и, как результат, фактически не применяется на практике. Речь идет о возможности заключения органами местного самоуправления нормативных договоров. Например, такими договорами может регулироваться перераспределение полномочий. Официальное отношение государства к этой проблеме было изложено в виде правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлениях от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”», от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”» и Определении от 11.06.1999 № 105-0 «По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми “О местном самоуправлении в Республике Коми”». Конституционный Суд РФ указал, что любые положения, устанавливающие какую-либо подчиненность органам государственной власти органов местного самоуправления, включая осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти, противоречат Конституции РФ. Рассматривая вопрос о том, вправе ли органы местного самоуправления (в соответствии с решением представительного органа муниципального образования или непосредственно населения) на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти (при том что форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти определяются законодательством субъекта РФ), Конституционный Суд указал, что из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Этим, однако, подчеркнул Конституционный Суд РФ, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

Эту правовую позицию Конституционного Суда разделили не все судьи. Так, особое мнение высказали по данному вопросу Н. В. Витрук и Г. А. Гаджиев. По мнению Н. В. Витрука, если речь идет о праве передачи органом местного самоуправления органу государственной власти отдельных своих полномочий, вернее, их временного исполнения, то при этом местное самоуправление сохраняется и права органов местного самоуправления не умаляются, так как решение о такой передаче принимается самостоятельно представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти – мера временная, а не постоянная. Спорные вопросы об объеме передаваемых полномочий, что может ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления и поставить под угрозу само его осуществление на той или иной территории Курской области по воле населения либо его представительного органа, вполне решаемы судами общей юрисдикции (или, возможно, в будущем – административными судами) с учетом конкретных обстоятельств. Но самое важное состоит в том, что передача отдельных полномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти, прежде всего местными (территориальными) органами государственной власти, осуществляется на основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных начал в публичном праве – перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации.

По мнению Г. А. Гаджиева, принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения непосредственно подразумевает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйствующих публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.

Представляется, что оптимальная модель взаимоотношений государства и местного самоуправления может быть сконструирована только в том случае, если между всеми уровнями публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и общие функциональные сферы, и отдельные полномочия. Вопрос о том, относятся ли эти полномочия к вопросам государственного или местного значения, может представляться не настолько важным. Решение его должно определяться таким понятием, как «эффективность реализации». Это означает, что тот или иной вопрос должен решаться на том уровне, на котором его решение является наиболее быстрым, наименее затратным и дающим максимально полезный результат. С этой точки зрения, например, вполне можно допустить полное огосударствление органов местного самоуправления при условии, что как государственные органы они откажутся от несвойственных им функций, например от организации собственных коммунальных либо иных служб, переведя такого рода деятельность в «частный сектор», т.е. на гражданско-правовую основу.

Из сказанного следует, что добровольное делегирование полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти может быть вполне допустимо в том случае, если по каким-либо причинам органы или должностные лица временно не в состоянии эффективно их реализовывать. Понятие «временно» в данном контексте представляется ключевым, поскольку в том случае, если органы местного самоуправления в принципе не могут решать те или иные задачи, это означает, что им были приданы несвойственные им функции, и такие функции должны быть изъяты с местного уровня и закреплены за соответствующими органами государственной власти. Такой же подход применим и к делегированным полномочиям. Если государство полагает, что тот или иной вопрос может быть эффективно разрешен исключительно на местном уровне, он должен на постоянной основе (вместе с соответствующими источниками финансирования) закрепляться за органами местного самоуправления, т.е. включаться в сферу их компетенции. Однако форма такой передачи не может быть договорной. По договору органы местного самоуправления вправе передавать свои частноправовые функции негосударственным и немуниципальным структурам, например частным коммунальным службам или управляющим компаниям. А в рассматриваемой ситуации речь идет о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления как институтов публичной власти, и данный тип взаимоотношений следует классифицировать как публично-правовой. Поэтому предпочтительно, чтобы эти отношения регулировались (по крайней мере, до тех пор пока не будут детально урегулированы все проблемы заключения договоров в публичном праве) нормативными актами, а более конкретно – государственными установлениями. Хотя регулирование это, безусловно, должно опираться на складывающуюся практику и учитывать мнение и особенности муниципальных образований.

  • [1] Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».